일러스트 이철원
일러스트 이철원

4·13 총선을 두 달 정도 앞둔 지난 밸런타인데이, 서울의 한 국회의원 예비후보가 겪은 일이다. 고등학생 딸이 친구들과 만든 카카오톡 단체 채팅방에 후보의 사진과 프로필을 올렸다. 그러면서 “우리 아빠 이번 선거에 나간다”라고 알렸다. 이 후보는 그 사실을 전해듣자마자 질겁할 수밖에 없었다. “이미 전송된 메시지를 취소할 수도 없고, 제가 직접 채팅방에 들어가 ‘딸이 모르고 한 일이다, 혹시 문제가 생길 수도 있으니 방금 메시지는 못 읽은 걸로 해달라’고 부탁했습니다.” 이 후보는 왜 이렇게까지 한 것일까.

답은 공직선거법 제60조 제1항 ‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다’에 있다. 이에 따르면 미성년자는 선거운동을 할 수 없다. 후보자의 자녀라고 해도 예외는 아니다. 만약 딸의 친구들이 마음먹고 중앙선거관리위원회에 고발한다면 선거법 위반으로 조사받을 수 있는 사항이다.

한 수도권의 예비후보는 정치 신인이다. 일찌감치 선거운동을 시작하면서 색다른 방법을 준비했다. 부인과 후보의 이름이 새겨진 커플 모자, 커플 티를 맞춰 입는 것이다. 유권자들도 “귀엽다”며 반응해줘 며칠을 그렇게 하고 다녔다가 황급히 그만뒀다. 주변에서 “선거법에 저촉될 수 있다”고 알려줬기 때문이다. 선관위에 따르면 예비후보자임을 알리는 표지물은 그 크기도 정해져 있을 뿐더러 예비후보자 본인만 착용할 수 있다. 실제로 2013년 4·24 국회의원 재보선 때 서울 노원병에 출마한 당시 안철수 예비후보는 선관위로부터 시정 명령을 받기도 했다. 부인 김미경씨가 안철수 당시 후보의 이름이 새겨진 어깨띠를 둘렀기 때문이다.

또 다른 예비후보는 지난 설 연휴에 선거운동을 하다 사무장의 제지를 두 번 받은 적이 있다. “명함을 펼치면 제 얼굴이 팝업처럼 튀어나오는 명함을 만들고 싶었는데 제지당했습니다. 평범하게 만든 명함을 들고 유권자들에게 나눠 주다가 신이 나서 지하철역 계단으로 내려갔는데 또 사무장이 손을 흔들며 달려오더라고요.” 사무장 입장에서는 가슴이 철렁했을 법하다. 공직선거법 제60조의3 제1항을 보면 지하철역 구내에서 명함을 주는 행위를 금하고 있다. 명함의 크기도 정해져 있다. 길이 9㎝, 너비 5㎝ 크기만 된다. 이 예비후보자가 원한 대로 펼쳐서 볼 만한 크기의 명함은 애초에 선거법 위반이 된다.

정치 없는 선거

통계를 하나 보자. 한국선거학회의 조사에 따르면 2012년 19대 총선에서 ‘정당’이나 후보자와 접촉한 적 있는 유권자는 39.8%에 불과하다. 이마저도 접촉 방식을 보면, 문자를 받았다는 유권자가 26.8%였고 직접 후보자 등과 대면 접촉했다는 유권자는 19.4%에 그쳤다. 후보자 이름만 알고 찍는다는 말이 우스갯소리만은 아니다. 우리나라 선거법이 활발한 선거운동을 불가능하게 하기 때문이다.

선거와 관련된 법은 공직선거법(선거법), 정당법, 정치자금법, 국회법 등이 있는데 선거법이 가장 기본이 된다. 그런데 이 선거법에는 선거운동에 대한 매우 세세한 규칙들이 있다. 선거법 제7장 선거운동이 그 항목이다. 7장 선거운동에 대한 법률은 제58조부터 제118조까지 61개 조항에서 빼곡히 규정돼 있다. 선거운동을 할 수 있는 날짜부터 사람, 방법은 물론 어깨띠 크기, 신문광고 횟수, 문자메시지 개수까지 규정되지 않은 것이 없을 정도다.

외국은 다르다. 미국에서는 선거운동에 대한 규제가 거의 없다. 독일도 마찬가지다. 아예 선거법에 선거운동에 대한 항목이 없다. 영국은 선거운동이 아니라 선거 비용에 대한 규제가 있다. 캐나다도 마찬가지다. 프랑스가 유럽 국가 중 선거운동에 대한 규제가 강한 편인데, 그마저도 대부분 인쇄물의 규격에 대한 것이다. 이렇다 보니 상당수의 정치학자, 법학자들은 우리나라 선거법 규제가 필요 이상으로 강하다는 점에 동의한다. “부정 선거를 막으려 생긴 규제가 정치 활동 자체를 규제하고 있다”는 것이다.

선거 기간 미국에 가 보면 더러 자신의 집 앞에 후보의 이름을 적은 팻말을 꽂아 놓은 집이 보인다. 아예 팻말을 나눠 주려고 한아름 들고 다니는 시민들도 볼 수 있다. 이 시민들은 대개 등록된 선거운동원이 아니다. 자발적으로 후보를 지지하는 유권자일 뿐이다. 유권자가 유권자의 집에 방문해 특정 후보를 지지하도록 설득할 수 있다. 선거 기간이 아니라도 정치인이 유권자의 집에 방문해 자신을 알릴 수 있다. “2년 뒤 선거에 제가 나갈 겁니다. 그때 저를 지지해주세요.” 가능한 일이다.

그러나 우리나라에서는 불가능하다. 여러 전문가들이 선거법 중 골칫거리의 하나로 꼽는 제59조 조항 때문이다. 선거법 제59조에는 ‘선거운동은 선거기간 개시일부터 선거일 전일까지 한하여 할 수 있다’고 규정돼 있다. 중앙선관위에서는 이 기간을 대통령 선거의 경우 22일, 다른 선거의 경우 13일로 정해두고 있다. 호별 방문은 이 13일의 기간 동안만 가능하다. 수십만 명의 유권자를 13일 내에 다 찾아가기란 불가능하기에 호별 방문은 거의 이뤄지지 않는다.

호별 방문만 금지되는 것이 아니다. 선거법 제108조에서는 ‘선거일 전 6일부터 선거일 투표 마감 시각까지’ 여론조사 결과를 공표하는 것이 금지돼 있다. 이런 조항은 유럽 중에서도 프랑스에만 있다. 선거일 당일에도 선거운동을 할 수 없다. 선거운동 기간 전에 어떤 방법으로든 선거운동을 하게 되면 2년 이하의 징역이나 벌금형을 받는다.

선거운동 기간을 제외하면 장차 후보자로 나설 정치인이 할 수 있는 선거운동이란 인터넷 홈페이지에 글을 올리거나 문자 메시지를 보내는 것에 그친다. 심지어 문자 메시지의 전송 횟수도 정해져 있다.

유권자를 만날 기회가 적은 후보자들은 이색적인 방법을 써서라도 강한 인상을 남기려 한다. 사진은 2012년 총선 당시 유세 모습. ⓒphoto 김영근 조선일보 기자
유권자를 만날 기회가 적은 후보자들은 이색적인 방법을 써서라도 강한 인상을 남기려 한다. 사진은 2012년 총선 당시 유세 모습. ⓒphoto 김영근 조선일보 기자

선거 전화기가 불티나는 이유

선관위에 따르면, 선거운동 기간을 막론하고 문자메시지를 대량으로 보낼 수 있는 횟수는 5회에 제한돼 있다. 단 한 번에 20개 이하를 보내는 것은 관계 없다. 25명에게 문자를 보낸다고 하면 한꺼번에 25명씩 보낼 수 있는 횟수는 5번에 그친다. 하지만 20명에게 먼저 문자를 보내고 나머지 5명에게 같은 내용을 보내는 식으로 ‘끊어’ 보내면 얼마든지 보낼 수 있다.

이렇다 보니 선거 기간 중에는 ‘선거 전화기’라는 것이 잘 팔린다. ‘선거 전화기’란 문자메시지를 발송할 때 자동으로 20개씩 끊어서 보내주는 것이다. 관련 업체만 해도 십여 곳이 넘는데, 이미 선관위의 적법 판정을 받았다며 홍보하는 곳이 대부분이다. 그중에는 박근혜 대통령이 선거 기간 중 썼다며 ‘대통령 전화기’라고 홍보하는 곳도 있다. 선거 전화기를 판매하는 한 업체의 대표는 “선거 전화기는 선거 운동의 기본 중의 기본”이라며 “선거법을 피해가는 방법을 모르면 할 수 있는 활동이 아예 없다”고 조언했다.

2012년 19대 총선을 치렀던 한 국회의원 후보의 설명이다. “처음 선거운동을 시작하면서는 이런저런 기발한 방법을 많이 사용하려고 했어요. 선거 캠프에 20~30대가 많다 보니 인형을 이용하자거나 새로운 모양의 조형물을 만들어보자는 아이디어를 많이 냈습니다.” 그러나 선거를 몇 번 치러봤던 선거사무장이 이들을 말렸다. “일일이 다 선관위에 물어봐야 하더군요. 구체적으로 이런 방법을 사용할 건데, 이건 선거법에 저촉이 되는지를요.” 그런데 때에 따라 말이 다르기도 했다. “한번은 인형 탈을 쓰고 유권자들에게 인사하는 방법을 생각했는데, 괜찮다던 선관위가 다음 날에는 안 된다고 하더군요. 혹시나 해서 그냥 안전하고 평범한 유세 방법을 선택했습니다.”

예비후보자가 자신의 공약이나 홍보 내용이 적힌 피켓을 손에 들고 지지를 호소하면 안 된다. 대신 이걸 목걸이 형태로 만들어 몸에 부착하는 건 된다. 실제로 2012년 울산지방법원에서 판결 난 내용이다. 대구의 한 예비후보는 지난 연말 고등학교 동창회 송년회에 참석했다. “동창들이 저를 지지해준다고 하기에, 미안하지만 괜찮다고 거절했어요. 페이스북이나 게시판에서 각자 이름을 걸고 나를 지지해주는 것은 되는데, 동창회 이름으로 지지하는 것은 안 된다고요.” 선거법 제87조 때문이다. 선거법에서는 ‘향우회·종친회·동창회, 산악회 등 동호인회, 계모임 등 개인 간의 사적모임’ 명의로 선거운동을 하는 것이 금지돼 있다.

명함을 돌리는 것도 아차 하면 실수하기 쉬운 일이다. 예비후보자일 때는 명함 돌리는 자리에 반드시 예비후보가 같이 있어야 한다. 후보자가 된 이후에도 명함은 지정된 선거사무원만이 돌릴 수 있다. 아무리 넓은 선거구라도 예비후보자 홍보물을 지역마다 조금씩 달리하면 안 된다. 확성기도 쓸 수 없다. 확성기는 연설 장소에서만 쓸 수 있다. 후보자가 어깨띠를 두르고 말을 타는 것은 적법한 일이지만, 강아지에게 어깨띠를 두르는 행위는 안 된다. 말은 ‘탈 것’이라 후보자가 타고 움직이는 것이 허용된다. 하지만 예비후보의 경우에는 본인만, 후보자일 때는 본인과 지정된 선거운동원만 어깨띠를 두르고 선거운동을 할 수 있기 때문에 강아지에는 붙일 수 없다.

별의별 행동까지 다 규제하는 이 선거법의 핵심은 제58조 추상적인 선거운동의 개념에 있다. 제58조에는 ‘선거운동’을 ‘당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위’라고 매우 추상적으로 규정해 뒀다. 서복경 서강대 현대정치연구소 연구교수는 ‘제한적 경쟁의 제도화’라는 논문에서 “이 말은 민주주의에서 정당과 정치인, 유권자가 맺는 관계의 모든 것을 포괄하는 것”이라고 말했다. 다시 말하자면, 거의 모든 정치활동을 선거운동으로 규정할 수 있다는 것이다. 김영태 교수는 “선거법에서 선거운동의 개념, 선거운동 기간을 명확하게 규정한 것은 일상적인 정치활동까지 사전 선거운동 명목으로 규제할 수 있다는 것을 의미한다”고 말했다.

거기다 선거법에는 유독 ‘이 법의 규정에 의한 것을 제외하고는’ ‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는’이라는 항목이 많다. 우리나라에서 선거운동은 여러 많은 활동 중 몇몇 활동이 금지되는 방식이 아니다. 선거법에 대해 연구해 온 김영태 목포대 정치언론홍보학과 교수는 “이런 선거법은 정치·사회의 변화를 반영할 수 없다”고 지적했다. “선거 때마다 후보자들은 이 행동을 해도 되는지, 하면 안 되는지 의심해야 하고 자연히 선거운동이 위축될 수밖에 없다”는 얘기다.

알릴 수도 없고 정치활동도 안 되고

실제 예비후보자의 말을 들어보자. 인천 중·동·강화·옹진에 등록한 고성원 새누리당 예비후보는 지난 10년간 지역구에서 활동해 왔다. 지역구의 현안과 대안에 대해 끊임없이 얘기할 정도로 지역에 대해서는 ‘잘 안다’고 자부하는 인물이다. 하지만 고 예비후보는 그런 사실을 유권자들에게 알릴 방법이 없다. 고 예비후보가 할 수 있는 행동이라고는 공개된 장소에 나가서 인사를 하고 명함을 돌리는 것, 홈페이지나 문자메시지, 공보물을 통해 짧게 메시지를 전달하는 것뿐이다. “외국처럼 유권자와 후보자, 전문가와 비전문가가 모두 모여 난상토론을 벌이는 일은 불가능합니다. 하고 싶은 말은 많은데, 기회를 얻기가 쉽지 않습니다.”

서울 강남권에 출마하는 한 예비후보도 같은 말을 했다. 이 예비후보는 유권자들에게 잘 알려진 현역의원과 경쟁을 벌여야 한다. 이 예비후보는 “정당의 지원을 받고, 금전적으로 부족한 것 외에도 정치 신인은 자신을 알릴 길이 없어 전전긍긍하게 된다”고 말했다. 적극적으로 유권자에게 다가가는 것이 불가능하고, 유권자들도 근 수십 년간의 선거 경험으로 그런 일에 익숙하지 않다.

물론 이런 규제가 목적 없이 생긴 것은 아니다. 선거운동 기간 전에 사전 선거운동 또한 제한하는 규정은 1994년 선거법 개정안에서 대폭 추가됐다. 예를 들어 선거법 제93조 1항은 ‘누구든지 선거일 전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미치게 하기 위하여’ 정당이나 후보자를 지지하거나 추천하는 내용의 광고, 사진, 문서 등 ‘그 밖에 이와 유사한 것을’ 배부하거나 상영, 게시할 수 없다고 해 뒀다.

단, 후보자와 선거운동원은 제외다. 이 법 조항의 ‘180일 전’이라는 규정은 1994년 선거법 개정 후에 추가된 것이다. 서복경 연구교수는 논문에서 1994년 선거법 개정의 목적은 “금권선거로 인한 정치부패를 막기 위한 장치를 마련하는 것”이었다고 설명했다. 그러나 그 방법에 “정당정치를 경쟁적이고 개방적으로 만들어 투명성을 확보하는 것과 경쟁을 제한하고 정당정치의 공간을 축소하는 것이 있었는데 1994년 개정안은 후자를 택했다”는 것이다.

그러면서 정치 문화도 위축됐다. 윤종빈 명지대 정치외교학과 교수는 “그나마 정치활동을 자유롭게 할 수 있는 게 선거운동 기간인데, 13일에 불과한 선거운동 기간 동안 유권자와 후보자 간의 소통이 제대로 이뤄질 수 없다”고 지적했다. 우리나라에서 정치적 커뮤니케이션은 거의 ‘일방통행’으로 이뤄진다. 자신을 알릴 수 있는 기간이 짧으니 문자메시지나 일방적인 인터넷 게시물만이 효율적인 방법으로 선택되는 것이다.

한국선거학회의 조사를 보더라도 많지 않은 정치적 접촉 경험 중에 상당수가 문자메시지라는 사실을 알 수 있다. 대면접촉도 악수나 명함을 주고받는 데 그치다 보니 후보자 개인의 정책과 생각, 성격을 알 방법이 없다. 우리나라 선거가 정당 중심, 명망가 중심으로 흘러갈 수밖에 없는 것이다. 벌써 여러 번 선거에 도전하는 한 국회의원 예비후보는 “처음에는 유력 정치인과 사진 찍은 걸 포스터에 떡 하니 걸어두는 사람을 보고 왜 그러나 생각했지만, 나중에는 그것밖에 자신을 알릴 일이 없다는 것을 깨달았다”고 말했다.

흔히 선거는 민주주의의 축제라고 하고, 민주주의의 핵심이라고 한다. 그러나 선거에 대해 우리가 잘못 생각하고 있는 것은 단지 며칠 동안의 선거운동을 거쳐 사람을 뽑는 것이 선거가 아니라는 점이다. 선거는 민주주의 정치활동의 핵심이다. 김영태 교수의 말이다. “선거법에서 선거운동 기간을 따로 두고 있다는 이유로 선거운동과 정치활동을 구분하고 있습니다. 사실은 같은 것인데, 선거운동을 제약하면서 정치활동까지 제약하는 것이지요.”

선거운동에 대한 규제를 줄이면 부정선거가 발생할 소지 역시 늘어나는 것 아니냐는 우려도 나온다. 18대 총선보다 19대가, 19대 총선보다 아직 치르지 않은 20대 선거사범이 더 많다는 보도가 나올 때마다 “아직 우리는 멀었다”며 엄격한 선거법을 옹호하기도 한다. 하지만 전문가들은 역으로 과도한 선거법 규제가 선거사범을 만들고, 선거운동을 위축시키는 결과를 낳을 수 있다고 지적한다. 선거법을 바꾸면 선거운동이 조금 더 활성화되고, 나아가 부정선거도 예방할 수 있다는 얘기다.

외국의 선거운동 규제는

미국

선거운동에 대한 규제가 거의 없다. 연방선거운동법에는 선전물의 책임자를 분명히 표시하고, 공무원이 선거에 영향을 미치면 안 되며 투표자를 매수해서는 안 된다는 부정행위 금지 조항이 있지만, 선거운동 기간이나 수단에 대한 규제는 없다.

독일

선거운동에 대해 규정하는 연방 법률이 없다. 구체적인 선거운동 기간과 비용 등은 각 정당 간의 합의에 따라 자율적으로 정해진다.

영국

선거운동의 부정행위에 대한 제한적인 규제만 있을 뿐 선거운동의 자유는 폭넓게 보장된다. 단, 선거비용과 관련해서는 엄격한 규제가 이뤄진다. 선거운동 비용 상한선이 있고, 선거가 끝난 후에 선거비용 지출에 대한 보고서를 제출해야 한다.

프랑스

유럽 국가 중 선거운동에 대한 규제가 강한 편이다. 규제 조문이 30개에 이르지만, 대부분은 인쇄물과 언론 매체에 대한 것이다. 벽보, 선거 공보물, 광고 등을 제외하면 인쇄물에 의한 선거운동이 금지되고 선거일 전날부터 여론조사 결과 공표가 금지된다. 선거비용 상한선도 규정돼 있다.

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김효정 기자
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