박근혜 대통령의 비선 실세로 지목된 최순실씨를 둘러싼 파문이 집권 4년 차 대통령을 벼랑 끝으로 몰아넣었다. 대기업들로부터 걷은 돈으로 미르재단, K스포츠재단 등의 설립을 주도한 것으로 알려진 최씨가 인사 개입 등 국정 농단을 했다는 사실이 드러나면서 박 대통령은 대통령직을 제대로 수행하기 힘들 정도로 추락하고 있다. 야권에서는 “대통령이 수사 대상”이라며 ‘탄핵’ ‘하야’ 주장이 나오고 있고 시중 여론도 대통령 탄핵으로 들끓고 있다. 여당에서도 이번 사태를 국기문란으로 규정하면서 ‘최순실 특검’ 도입에 합의했고 “대통령이 탈당해야 한다”는 목소리도 점차 높아지고 있다. ‘최순실 게이트’가 대통령을 결정적으로 레임덕에 빠뜨리면서 또다시 ‘식물 대통령’을 우리 앞에 불러냈다.

‘최순실 게이트’가 몰아치면서 박 대통령이 꺼내든 개헌 카드도 동력을 급격히 상실해 버린 느낌이다. 박 대통령은 지난 10월 24일 2017년도 예산안 국회 시정연설에서 “임기 내에 헌법 개정을 완수하기 위해 정부 내에 헌법 개정을 위한 조직을 설치해 국민의 여망을 담은 개헌안을 마련하도록 하겠다”며 느닷없이 개헌 카드를 꺼내들었다. 스스로 ‘블랙홀’이라며 수차례 반대 의사를 표명했던 개헌 카드로 정국 돌파의 승부수를 띄운 셈이다. 하지만 야권에서 “최순실 의혹을 덮기 위한 정략적 의도”라며 개헌의 진정성을 문제 삼은 데다 개헌 카드를 꺼내든 날 최순실이 대통령 연설문을 사전에 건네받아 첨삭했다는 파문이 불거지면서 개헌은 ‘1일 천하’로 끝나 버렸다.

대통령이 꺼내든 개헌의 역설

‘정략’으로 비쳐지는 개헌 카드를 꺼내들고 급격히 레임덕에 빠져들고 있는 4년 차 대통령. 우리는 이 불편하면서도 많이 본 듯한 장면 앞에서 그냥 지나칠 수 없는 질문과 마주치게 된다. 5년 단임 대통령이 임기말에 어김없이 ‘식물 대통령’이 되는 이 어처구니없는 상황을 언제까지 되풀이해야 하느냐는 것이다. 대통령이 정략적 카드로 꺼내들었다는 비판을 받고 있긴 하지만 현행 5년 단임 대통령제를 바꿔야 할 필요성을 ‘최순실 게이트’가 역설적으로 다시 한 번 제기하고 있다.

현재 일부 여론조사에서 10%대로 지지율이 내려앉은 박근혜 대통령을 포함해 1987년 직선제 대통령 선거 이후 등장한 6명의 대통령은 예외 없이 임기말 지지율이 폭락하면서 ‘식물 대통령’이 되는 곤경을 겪었다. 특히 이번에 불거진 ‘최순실 게이트’는 역대 정권마다 되풀이된 ‘비선 잔혹사’를 떠올리게 한다.

이명박 정부 때도 ‘민간인 사찰’ 문제로 ‘영포회’의 존재가 불거지면서 비선 실세 논란이 일기 시작했다. 결국 ‘왕차관’으로 불리던 박영준 전 지식경제부 차관이 구속됐고, ‘만사형통(모든 일은 형으로 통한다)’으로 불리던 대통령의 형 이상득 의원도 2선 후퇴를 했다가 부산저축은행 비리 사건으로 구속됐다. 노무현 정부 때도 ‘형님’ 문제로 시끄러웠다. ‘봉하대군’으로 불리던 노 대통령의 형 건평씨는 인사 개입 의혹 등으로 잡음을 일으키다가 농협의 세종증권 인수 과정에 관여해 29억원을 받은 혐의로 정권 교체 후 구속됐다. 김대중 정부와 김영삼 정부에서는 대통령 아들이 게이트의 주역이었다. 김대중 정부 때는 ‘홍삼 트리오’로 불리던 대통령의 세 아들이 모두 도마 위에 올랐고 둘째 홍업씨와 막내 홍걸씨가 각각 조세 포탈과 부정 청탁 등의 혐의로 구속됐다. 김영삼 정부 때는 ‘소통령’으로 불리던 대통령 차남 현철씨가 국정농단의 비판을 받다가 1997년 한보 사태 이후 기업인들로부터 돈을 받은 혐의로 수감생활을 했다. 노태우 정부에서는 ‘6공의 황태자’로 불린 박철언씨를 중심으로 한 ‘월계수회’가 비선 실세로 통했다.

박근혜 대통령이 최순실이라는 비선 실세의 존재를 처음 인정한 지난 10월 25일 대국민 사과 역시 국민의 뇌리에는 익숙한 장면이 되어 버렸다. 역대 대통령 모두 측근 문제로 국민 앞에 머리를 숙였기 때문이다. 이명박 대통령의 경우 2012년 7월 형 이상득 의원과 최시중 방송통신위원장이 비리 혐의로 잇따라 구속되자 대국민 사과를 했고, 노무현 대통령은 임기 초반인 2003년 형 건평씨와 측근들의 잇단 비리 혐의로 머리를 숙였다. 김영삼·김대중 대통령은 임기말 아들이 구속되는 상황에서 자신의 불찰을 토로하면서 국민들에게 허리를 굽혔다.

박근혜 대통령은 후보 시절 “나는 가족도 없고 자식도 없다” “나는 대한민국과 결혼했다”며 자신은 과거와 같은 측근 비리로부터 자유로울 수 있다는 주장을 폈지만 결국 2007년 대통령 후보 경선 시절부터 최대 약점으로 지목됐던 ‘최태민 일가’의 손아귀에서 벗어나질 못했다. 2007년 대통령 후보 경선 당시 이명박 캠프 측에서는 “박 후보가 대통령이 될 경우 최 목사 일가에 의한 국정 농단의 개연성은 없겠는가” “이 의혹들이 사실이라면 최태민 일가와의 관계는 과거완료형이 아니라 현재진행형, 미래진행형” 등의 문제 제기를 했는데 이것이 9년 만에 현실화된 셈이다. 박근혜 대통령의 정신적 멘토라는 고 최태민 목사의 다섯 번째 딸인 최순실의 경우는 박 대통령과 40년간 관계를 이어왔다고 하지만 대통령의 핏줄도 아니고 국정에 개입할 별다른 자격이 없는 민간인 신분이다. 바로 그런 점에서 ‘최순실 게이트’는 역대 비선 잔혹사 중 가장 충격이 클 수밖에 없다는 지적도 나온다.

언론이 폭로한 최순실의 행태를 보면 상식을 초월한다. 한겨레신문이 보도한 이성한 미르재단 사무총장의 녹음 파일에 따르면, 최씨는 박 대통령을 거리낌없이 “언니”라고 부르며 “내가 지금까지 언니 옆에서 의리를 지키고 있으니까, 내가 이만큼 받고 있잖아”라고 말한다. 이 ‘언니 동생’의 관계를 바탕으로 최씨는 국가기밀이 담긴 각종 문서를 받아 보고 인사에 개입했다는 의혹을 받고 있다. 심지어 국토부의 문건을 미리 빼내 부동산 투기를 했다는 의혹도 제기된다. 청와대 참모들을 머슴처럼 부리면서 대기업들로부터 돈을 거뒀다는 대목에서는 ‘여자 대통령이 두 명이었느냐’는 자조 섞인 말이 나오지 않을 수 없다.

반복되는 ‘대통령 리스크’

전대미문의 비선 실세에 휘둘린 만큼 박 대통령이 처한 상황도 역대 ‘식물 대통령’과는 차원이 다르다는 평가도 나온다. 국민을 설득할 최소한의 도덕과 권위가 무너진 상황에서 국민들이 대통령의 사실상 궐위 사태를 걱정해야 할 처지가 됐다는 것이다. 단순한 레임덕이 아니라 대통령 국정 운영 권능의 붕괴사태라는 지적이다. 안보·경제 위기가 한꺼번에 들이닥친 상황에서 박 대통령이 남은 1년4개월간 ‘식물 대통령’으로 표류하다 물러날 경우 최악의 대통령이 될 가능성도 있다.

이 대목에서 우리가 심각하게 떠올릴 단어가 바로 ‘대통령 리스크’다. 대통령 한 사람에게 모든 게 집중돼 있는 시스템에서 대통령 한 사람이 잘못될 경우 치러야 할 대가가 너무 클 수밖에 없다는 것이다. 우리나라의 세계적 대기업들이 ‘오너 리스크’로 휘청이듯이 경제규모 세계 10위권의 나라가 대통령 한 사람으로 인해 큰 위험을 떠안아야 한다는 점은 다시 한 번 심각하게 생각해 봐야 한다는 문제 제기다.

지난 10월 24일 최순실이 대통령의 연설문을 사전에 입수해 수정했다는 사실이 언론에 의해 폭로된 후 청와대가 20시간 동안 아무런 대응도 하지 못했다는 것은 지금의 ‘대통령 리스크’가 얼마나 치명적인가를 보여준다. 대통령의 수족과 같은 극소수 측근들을 빼놓고는 청와대 참모진 대부분이 아무도 최순실의 국정 개입을 몰랐다는 의미이기 때문이다. 이른바 ‘문고리 비서관 3인방’(이재만 총무, 정호성 부속실, 안봉근 국정홍보 비서관)과 박 대통령 본인 외에는 아무도 확인해줄 수 없는 폐쇄적 구조에서 공적인 청와대 참모진들은 사실상 허수아비가 될 수밖에 없다. 강원택 서울대 정치학과 교수(한국정치학회장)는 “대통령에게 모든 권한이 집중된 시스템에서 대통령이 소수 측근들하고만 국정을 논의하다가 무능과 독단으로 흐르면 지금과 같은 ‘대통령 리스크’는 언제라도 반복될 수 있는 문제”라고 지적했다.

전문가들은 지금 박 대통령의 처지처럼 대통령이 하야와 탄핵의 대상으로 거론되는 일이 잦아지는 현상에도 주목하고 있다. 과거에는 국가비상 사태에 준하는 일이었지만 노무현 대통령 탄핵 사태를 거치면서 대통령 탄핵이 정치적으로 ‘가능한 일’로 받아들여지기 시작했다는 것이다. 강원택 교수는 “정치적으로 노련하고 권위를 가진 김영삼·김대중 대통령이라면 쉽게 탄핵 대상이 되지는 않았을 텐데 3김 이후 과거 같은 권위를 갖는 대통령이 더 이상 나오지 않으면서 대통령이 쉽게 퇴진·하야 대상으로 전락하고 있다”며 “통치 위기의 일상화”라고 지적했다.

현재 야당은 의원총회에서 공개적으로 대통령 탄핵과 하야 이야기를 꺼낼 정도로 탄핵 카드를 만지작거리고 있지만 박 대통령을 탄핵으로 퇴진시키는 것은 현실적으로 만만치 않다. 국회에서 탄핵소추안이 발의되더라도 의결되기 위해서는 재적의원 3분의 2, 즉 200명의 찬성이 필요한데, 야 3당 의원 숫자가 165명인 점을 고려하면 여당에서 30명 정도의 이탈자가 나와야 한다. 하지만 비박계 의원들로부터 이 정도의 이탈을 기대하기는 현실적으로 무리다. 국회에서 의결이 된다 하더라도 보수성향 재판관들이 다수를 차지하고 있는 헌재에서 3분의 2의 찬성을 기대하기는 힘들다. 노무현 대통령의 경우도 2004년 2월 방송기자클럽 초청 기자회견에서 “국민들이 총선에서 열린우리당을 압도적으로 지지해줄 것을 기대한다”는 등 대통령의 선거중립을 위반하는 발언을 했다는 이유로 그해 3월 한나라당, 새천년민주당, 자유민주연합 등 야 3당에 의해 탄핵소추를 받았지만 헌재에서 기각되면서 오히려 총선에서 야당이 거센 역풍을 맞았다.

결국 전문가들은 역대 대통령들이 임기말 ‘식물 대통령’으로 전락하는 것을 대통령 개인의 차원을 넘어서는 구조적인 문제로 봐야 한다는 주장을 편다. 대통령 개인의 편차가 있지만 지금과 같은 5년 단임 대통령제하에서는 누구도 임기말 ‘식물 대통령’과 통치 위기에서 벗어나기 힘들다는 것이다. 박 대통령이 꺼내든 개헌 카드를 진정성 여부와 무관하게 절박하게 받아들여야 한다는 의미다. 최광웅 데이터정치연구소장은 “희대의 국정 농단 사건에도 불구하고 개헌 관련 긴급 여론조사 결과를 보면 개헌 반대가 결코 높지 않다”며 “개헌 시 정부 형태는 분권형 대통령제와 내각제의 합계가 대통령 중임제 합계보다 두 배쯤 높게 나온다. 이는 결국 국정농단이 개인의 잘못이라기보다는 구조적인 문제로 인식되고 있다는 근거”라고 주장했다. 실제 10월 25일 리얼미터의 긴급 여론조사에 따르면, 개헌 추진에 찬성한다(41.8%)는 응답이 반대한다(38.8%)는 응답보다 앞섰으며, 바람직한 권력 구조 개편 방향에 대해서는 ‘4년 대통령 중임제’(33.5%), ‘분권형 대통령제’(28.3%), ‘의원 내각제’(14.2%) 순이었다.

전문가들은 현행 5년 단임 대통령제가 민주적인 정권 교체를 안착시키는 등 적지 않은 기여를 했지만 탄생부터 정치적 타협의 산물이라는 주장도 편다. 임혁백 고려대 정치학과 교수는 “노태우, 김영삼, 김대중 등 1987년 헌법 만들기의 주역들이 자신들의 집권 가능성을 보장해줄 수 있는 권력 구조로서 발견한 것이 5년 단임제”라는 평가를 내린 바 있다. 당장 대통령 선거에서 지더라도 머지않은 시간 내에 재도전의 기회가 생긴다는 차원에서 3자 간 정략적 담합을 한 산물이 5년 단임 대통령제라는 것이다.

현행 대통령제의 실패

현행 5년 단임 대통령제는 ‘제왕적’이라는 기본적인 문제점 외에 국정의 효율적 운영 면에서도 난맥상을 드러내고 있다. 조윤제 서강대 국제대학원 교수의 분석에 따르면, 우리나라에서 정책이 입안돼 추진되기까지는 3년 가까운 시간이 걸린다. 조 교수가 1988년부터 2006년까지 의회에 제출된 정부 입법 3131건을 분석한 결과 정책 의제화와 입법화 과정을 거쳐 실제 정책으로 시행하기까지 평균 35개월이 걸린 것으로 나타났다. 5년 단임 대통령제하에서는 첫 두 해에 시작한 정책 정도만 빛을 볼 수 있다는 의미다.

특히 5년 단임 대통령제하에서는 우리가 익히 보아온 대로 정책의 연속성을 찾아보기 힘들다. 오히려 모든 대통령들이 전임 정권과의 단절과 차별화에 주력한다. 현 박근혜 정권에서 용어 자체가 사라진 이명박 정권의 ‘녹색성장’의 운명이 이를 잘 보여준다. 박근혜 정권의 간판 정책인 ‘창조경제’ 역시 현 5년 단임 대통령제가 유지될 경우 다음 정권에서 100% 폐기될 운명이다. 우리의 시스템하에서는 무려 44년간 집권하면서 복지국가의 틀을 만들어낸 스웨덴 사회민주당의 예나 14년간 재임하면서 ‘라인강의 기적’을 일궈낸 독일 아데나워 총리 같은 예가 원천적으로 불가능하다. 독재에 대한 트라우마로 국민들이 ‘5년 단임’에 집착해왔지만 이제는 정책의 연속성을 더 고민할 때라는 주장이 적지 않다.

전문가들은 5년 단임 대통령제가 더 이상 제대로 작동하지 않는 근본 이유가 대통령에 대한 눈높이와 기대감이 현실과 맞지 않기 때문이라는 지적도 한다. 유권자들은 여전히 도덕적이고 완전무결하며 강한 리더십을 갖춘 메시아 같은 대통령을 찾지만 더 이상 메시아는 없다는 주장이다. 노무현 정부에서 청와대 정책실장을 지낸 김병준 국민대 교수는 저서 ‘99%를 위한 대통령은 없다’에서 이렇게 기술한다.

‘어떤 사람들은 박정희 대통령 같은 분을, 또 다른 사람들은 김대중이나 노무현 대통령 같은 분이 나오기를 기다리지만 ‘성공하는 메시아’는 오지 않는다. 좋은 정치 지도자가 나올 수 있는 환경도 아니고, 나와도 성공하기 힘들다. 메시아에 대한 기대감이 현실에서 충족되지 못할 때 희망은 실망으로 바뀌고 이는 대통령의 지지도 하락과 통치력의 약화를 불러온다.’

5년 단임 대통령제를 수술할 개헌은 가능할 것인가. ‘최순실 게이트’로 국정이 한 치 앞을 내다보기도 힘들 만큼 난맥상에 빠져든 상황에서 당장 개헌을 논의하기는 시기상조라는 지적이 많다. 하지만 반복적으로 불거지는 ‘대통령 리스크’를 줄이기 위해서는 5년 단임 제왕적 대통령제를 손보는 개헌을 진지하게 생각해 봐야 한다는 주장도 힘을 얻고 있다. 오히려 지금처럼 나라의 앞날이 한 치 앞을 내다보기 힘들 만큼 어두울 때 개헌을 동력으로 삼아 미래를 다시 설계해야 한다는 주장도 나온다. 최근 2년 만에 정치권에 복귀한 손학규 전 민주당 대표도 최근 페이스북에 올린 글에서 “법이 허용하는 모든 방법을 동원하여 대통령을 비롯한 모든 관련자를 엄정하게 조사해야 한다”며 ‘최순실 게이트’ 선결을 주장하면서도 “나라가 새판 짜기로 틀을 바꾸어야 한다”며 개헌을 통한 국가 혁신을 재차 강조했다.

‘최순실 게이트’로 꺼져 버린 개헌의 불씨를 살리기 위해서는 대통령이 개헌에서 확실히 손을 떼야 한다는 목소리도 높다. 지난 10월 27일 서울 여의도 중소기업회관에서 열린 ‘국가운영체제와 개헌’ 토론회에 토론자로 나선 김부겸 민주당 의원은 전화통화에서 이렇게 말했다.

“대통령 권력 사유화에 따른 문제를 극명하게 보여준 최순실 사태로 현행 대통령제가 제도의 실패라는 점이 명확해졌다. 이미 국회에 개헌에 대한 논의가 많이 축적돼 있기 때문에 국회를 중심으로 각계각층의 의견들을 충분히 수렴해 시한을 정해놓지 말고 진지한 개헌 논의를 해야 한다.”