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[2512호] 2018.06.18

北 체제보장도, 제재해제도, 국교정상화도… 美 의회 손에

트럼프 혼자 할 수 있는 일은 아무것도 없다

이장훈  국제문제애널리스트 

▲ 미국 민주당 상원 원내대표인 척 슈머 의원(가운데)과 벤 카딘 상원의원(왼쪽), 밥 메넨데스 상원의원(오른쪽·외교위 간사)이 지난 6월 12일 워싱턴 의사당에서 미·북 정상회담을 비판하는 기자회견을 하고 있다. 이날 척 슈머 의원은 “트럼프 대통령이 북한에 대한 지렛대를 포기했다”며 “사진 찍기용 회담이 아닌 실제 행동이 필요하다”고 혹평했다. photo AP
이란 핵 합의인 포괄적공동행동계획(JCPOA)은 2015년 7월 이란이 유엔 안보리 상임이사국인 미국, 영국, 프랑스, 중국, 러시아와 독일 등 주요 6개국(P5+1)과 맺은 협정을 말한다. 이란이 핵개발 프로그램을 포기하는 대가로, 미국과 유럽연합(EU)이 이란에 대한 경제제재를 해제한다는 내용이 주요 골자다. JCPOA는 정확하게 말하면 조약(treaty)이 아니라 행정부 단독 협정(sole-executive agreement)이다. 미국에서는 의회의 승인을 받지 않고 행정부가 단독으로 체결한 국가 간의 조약을 행정부 단독 협정이라고 부른다. 당시 오바마 미국 정부는 의회의 반대를 피하기 위해 비준이 필요한 조약이 아닌 관련국들 행정부 간의 협정이라는 형식으로 합의했다.
   
   하지만 미국 의회는 오바마 정부가 JCPOA에 합의하자 이에 강력하게 반대하면서 ‘이란 핵 합의 검토법’을 제정했다. 상원 외교위원장인 공화당의 밥 코커 의원과 민주당 간사인 벤저민 카딘 의원은 대통령이 90일마다 이란이 JCPOA를 준수하는지 여부를 인증해 의회에 통보하고 의회가 이란에 대한 제재 면제를 연장할지 여부를 결정하도록 하는 내용의 이란 핵 합의 검토 법안을 초당적으로 제안했다. 이른바 ‘코커-카딘 법안’은 상원에서 98 대 1로, 하원에서 400 대 25로 각각 통과됐다. 버락 오바마 대통령은 거부권을 행사하려다 의회에서 압도적 찬성표를 얻은 이 법안에 서명할 수밖에 없었다. 도널드 트럼프 대통령이 이란 핵 합의를 과감하게 파기할 수 있었던 것도 ‘코커-카딘법’ 때문이었다.
   
   
   미·북 합의 상원 인준 가능할까
   
   지난 6월 12일 싱가포르에서 열린 미·북 정상회담에서 합의가 도출됐지만 이란 핵 합의 사례로 볼 때 미국 의회가 이를 승인할지 여부는 불투명하다. 무엇보다 상원의 비준 여부가 최대 관건이다. 트럼프 정부는 북한과의 첫 정상회담과 후속 회담의 합의 등을 조약으로 만들어 상원 비준을 추진하고 있다. 마이크 폼페이오 국무장관은 지난 5월 24일 상원 청문회에서 “미·북 정상회담의 합의 내용을 상원에 조약으로 제출하겠다”고 밝혔다. 상원 외교위원회의 공화당 제임스 리시 의원도 “대통령, 부통령, 국무장관이 조약을 만들어 헌법에 따라 상원에 제출할 계획이라고 말했다”고 확인했다. 리시 의원은 “상원 비준을 위해 미·북 정상회담 이후 후속 조치로 이루어지는 대북 협상에 의회의 초당적인 상원 실무대표단이 참관단으로 참석할 것”이라고 밝혔다. 상원 실무대표단의 공동의장은 리시 의원과 민주당의 다이엔 파인스타인 의원이다.
   
   트럼프 정부가 상원 비준을 받으려는 이유는 북한에 체제 안전보장을 약속했기 때문이다. 트럼프 정부는 북한이 지금까지 표출해온 불신을 해소하려면 상원 비준을 받는 것이 가장 효과적인 방법이라고 생각해왔다. 상원 비준을 받은 조약은 정권이 바뀌어도 효력이 지속된다. 행정부가 협상한 타국 정부 또는 국제기구와의 조약은 상원에서 3분의 2 이상 동의를 얻어야만 비준될 수 있다. 미국과 북한은 1994년 제네바합의부터 2005년 9·19 공동성명에 이르기까지 양자·다자 간 합의를 했지만 상원 비준을 거친 적은 한 번도 없었다.
   
   
   트럼프에게 보낸 상원지도부의 서한
   
   하지만 북한과의 핵 합의 조약(가칭)이 상원 비준을 받을 수 있을 것이라고 장담하기는 어렵다. 상원 비준에서는 야당인 민주당이 결정권을 쥐고 있기 때문이다. 현재 상원 의석 분포는 공화당 51명, 민주당 47명, 무소속 2명이다. 트럼프 정부를 뒷받침하는 공화당 의원들이 전원 찬성하더라도, 3분의 2에 해당하는 60명 이상의 동의를 얻으려면 민주당 의원들의 찬성표가 필요하다. 특히 이번 미·북 정상회담의 합의에 대해 상원 민주당 의원들은 강력하게 비판하고 있다. 원내대표인 척 슈머 의원은 “트럼프 대통령이 북한에 대한 지렛대를 포기했다”면서 “사진 찍기용 회담이 아닌 실제 행동이 필요하다”고 혹평했다. 외교위 동아태소위 간사인 에드워드 마키 의원은 “트럼프 대통령은 전임자들보다 더 약한 합의를 도출했다”면서 “이번 합의는 허점이 너무 커 북한의 핵미사일이 뚫고 지나갈 수준”이라고 비난했다. 크리스 쿤스 의원은 “이번 회담 결과는 김정은 위원장 입장에선 꿈에 그리던 것”이라며 “악수나 하는 정상회담은 TV 리얼리티 쇼”라고 지적했다. 제프 머클리 의원도 “이번 회담은 엄청난 실패였다”면서 “김정은은 트럼프 대통령과 동급인 국제무대에 함께 서고 연합군사훈련 중단이라는 구체적인 혜택을 얻음으로써 엄청난 승리를 안았다”고 비판했다.
   
   민주당 상원 지도부는 이번 정상회담에 앞서 지난 6월 4일 트럼프 대통령에게 서한을 보내 북한의 핵·미사일 프로그램 폐기와 검증 이전에 대북제재 해제는 안 된다면서 △핵·생화학 무기 영구 해체 △군사적 목적의 우라늄과 플루토늄의 생산·농축 중단, 핵 실험장과 연구·농축 시설 등 핵무기 인프라 영구 해체 △탄도미사일 실험 전면 중단 및 해체 △장소와 시간 등에 구애받지 않는 사찰과 불이행 시 제재 재개 조치 △일몰조항 없는 영구적 합의 등 5가지 기본 원칙을 제시한 바 있다. 때문에 민주당 의원들은 트럼프 대통령이 이런 원칙을 완전히 무시하고 김 위원장과 합의한 것에 분개하고 있다. 특히 오는 11월 중간선거에서 민주당이 승리할 경우 차기 상원 외교위원장으로 유력한 밥 메넨데스 외교위 민주당 간사는 트럼프 대통령이 비준을 추진할 경우 앞장서서 반대할 것이 분명하다.
   
   상원 공화당 의원들 중 일부도 이번 회담 결과에 회의적 입장을 보이고 있다. 코리 가드너 외교위 동아태소위원장은 “북한이 과거에도 비핵화 약속을 한 후 반복적으로 이를 지키지 않았던 만큼 미국의 유일한 목표는 완전하고 검증가능하고 되돌릴 수 없는 핵 폐기(CIVD)”라고 강조했다. 마르코 루비오 의원은 “북한은 정권의 종말이 올 것이라고 믿지 않는 이상 핵과 대륙간탄도미사일을 절대 포기하지 않을 것”이라고 지적했다. 오바마 정부에서 이란 핵 협상 대표를 맡았던 웬디 셔먼 전 국무차관은 “미·북 정상회담 성공의 척도는 트럼프 대통령이 파기한 이란 핵 합의”라면서 “트럼프 대통령이 북한과의 모든 합의를 상원 표결에 회부할 경우 통과를 자신하지는 못할 것”이라고 강조했다. 이런 맥락에서 볼 때 북한이 CVID를 이행하지 않을 경우 북한과의 어떤 핵 합의도 상원에서 비준되기는 어려울 것으로 보인다.
   
   
   대북 제재 풀 6가지 조건
   
   또 하나 중요한 점은 트럼프 정부가 북한에 당근을 제시하기 위해 대북 제재를 해제하려면 의회의 협조가 반드시 필요하다는 것이다. 미국의 대북 독자 제재는 의회가 만든 법률에 근거하고 있기 때문이다. 의회가 법을 만들고, 법은 대통령에게 의무를 부과하거나 재량을 주는 방식으로 시행돼왔다. 하원 외교위원회 법률고문인 조슈아 스탠튼 변호사는 “대통령의 제재 완화 또는 해제 권한에는 한계가 있다”면서 “대통령이 대북 제재를 해제하려면 북한이 대북 제재법에 명시된 제재 해제 요건을 모두 이행하거나 의회가 특별 법안을 통과시켜야 한다”고 밝혔다. 다시 말해 대통령이 마음대로 제재 조치를 해제할 수 없다는 것이다.
   
   대표적인 미국의 대북 제재법으로는 2016년 발효된 ‘북한 제재와 정책 강화법’을 꼽을 수 있다. 이 법에 따르면 북한에 대해 제재 조치를 유예하거나 해제할 수 있는 권한을 대통령에게 부여하고 있지만 먼저 6가지 조건을 충족하고 의회의 승인을 받아야만 권한을 행사할 수 있도록 규정하고 있다. 이 법의 제4조 1항에 따르면 첫째, 북한은 달러화 위조 활동을 검증 가능하게 중단하고 위조에 쓰이거나 전문화된 장비를 폐기하거나 포기해야 한다. 둘째, 북한이 돈세탁 활동 중단과 예방에 관한 일반적인 규약을 준수하기 위한 조치를 취해야 한다. 셋째, 북한이 유엔 안보리 결의 준수 검증을 위한 조치를 취하는 데 진전을 보여야 한다. 핵무기 개발을 포기하고 국제원자력에너지기구(IAEA)의 사찰 등도 받아야 한다. 넷째, 북한이 불법적으로 억류한 해외 국민들에 대한 송환 조치와 감금 이유를 구체적으로 해명해야 한다. 다섯째, 인도적 목적의 대북지원에 대한 분배와 감독 과정을 국제규약에 따라 실시해야 한다. 여섯째, 북한이 정치범수용소 등 강제 수감시설의 생활환경을 개선하고 국제사회의 검증을 받을 수 있는 조치를 취해야 한다. 대통령은 북한이 이런 6가지 조건들을 충족했다고 판단할 경우 최대 1년까지 제재 유예 조치를 취할 수 있다.
   
   이 법의 제4조 2항은 또 대통령은 북한이 6가지 제재 유예 조건을 충족하고, 추가 5가지 조건에 관해서도 ‘상당한 진전(significant progress)’을 보였다고 판단할 경우 제재를 무기한 해제할 수 있다고 규정하고 있다. 5가지 조건을 보면 첫째, 북한이 완전하고 검증 가능하며 되돌릴 수 없는 형태로 핵과 생화학무기 등을 모두 폐기해야 한다. 둘째, 핵과 생화학무기의 운반을 위해 설계된 모든 프로그램을 폐기해야 한다. 셋째, 정치범수용소에 억류된 수감자를 모두 석방해야 한다. 넷째, 평화적 정치활동에 대한 검열을 중단해야 한다. 다섯째, 억류된 미국인 전원을 송환해야 한다.
   
   이 법에 따르면, 대통령은 그동안 북한을 제재하기 위해 내린 행정명령도 폐기할 수 있다. 하지만 단서 조항이 있다. 이 법이 발효된 이후 서명한 행정명령에 따른 제재를 취소하려면 이 법에 명시된 조건이 충족될 경우에 한한다는 조항이 그것이다. 이 법이 발효된 것이 2016년 트럼프 대통령 취임 전이라는 점을 감안하면 트럼프 대통령이 북한을 제재하기 위해 내렸던 몇 가지 행정명령도 이 법이 명시한 조건이 충족되지 않는 한 마음대로 폐기할 수 없다는 의미다.
   
   
   ‘적성국교역법’ 중단도 의회 승인 필요
   
   미 의회는 북한이 법에 명시된 조건을 충족하지 않았는데도 불구하고 트럼프 행정부가 독자적으로 북한을 지원하려고 할 경우 예산을 통과시키지 않을 수도 있다. 실제로 1994년 제네바합의의 경우 빌 클린턴 당시 대통령은 북한이 합의를 준수하고 있다는 것을 의회에 증명하지 못했고, 의회는 북한에 대한 연료 지원과 경수로 건설 예산을 허용하지 않았다. 결국 빌 클린턴 당시 대통령은 한국과 일본을 끌어들여 비용을 대도록 할 수밖에 없었다.
   
   북한을 옥죄고 있는 적성국교역법의 적용 중단도 의회의 승인이 필요하다. 북한은 1950년 12월 적성국교역법의 외국 자산 통제 규정에 따라 미국 내 자산 동결, 교역과 금융거래 금지, 미국인 여행 제한 등의 제재를 받아왔다. 폼페이오 장관이 밝혔듯이 미국 민간자본이 북한에 투자하려면 적성국교역법을 적용하는 것을 중단해야 한다. 또 지난해 8월 제정된 ‘러시아, 이란, 북한에 대한 통합 제재법(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act·CAATSA)’을 해제하기 위해서도 역시 의회의 승인을 받아야 한다. 이 법은 북한의 에너지와 돈줄을 전방위로 차단하는 광범위한 제재 조치들을 포함하고 있다. 북한에 대한 원유 및 석유 제품의 판매와 이전 금지를 비롯해 북한 정권의 주요 외화벌이 창구인 노동자 해외송출을 차단하는 내용이 들어 있다. 또 북한에 전화·전신·통신 서비스 제공 금지, 교통·금융 서비스산업 운영금지, 외국 은행 북한 대리계좌 보유 금지 등도 구체적으로 명시돼 있다. 이와 함께 북한산 식품, 농산품, 직물과 어업권을 구매·획득할 수 없도록 하고 있다. 북한과 거래하는 제3국 개인이나 업체도 처벌하는 제2차 제재(Secondary boycott)도 명확하게 규정하고 있다. 이 법은 개성공단 재개도 금지하고 있다. 특히 북한을 미국 금융망으로부터 완전히 차단하고 북한의 달러화 거래도 금지하고 있다.
   
   이와 함께 미국 의회에는 대북 제재와 관련된 상당한 법안들이 발의되거나 관련 상임위원회를 통과해 계류돼 있다. 대표적 사례로 하원의 민주·공화 양당 의원들이 발의한 ‘북한 핵 기준법안(North Korea Nuclear Baseline Act)’을 들 수 있다. 이 법안은 미·북 핵 합의 이행을 위해서는 북한이 실제로 무기를 폐기하고 있는지에 대한 철저한 검증이 필요하다며 그 기준을 설정해놓은 것이다. 하원 외교위원회 엘리어트 엔젤 의원(민주·뉴욕)과 하원 국토안보위원장 마이크 매콜 의원(공화·텍사스) 등이 공동 발의한 이 법안은 ‘대통령은 북한의 핵과 탄도미사일 프로그램 현황 보고서를 법안 발효 60일 이내에 의회에 제출해야 한다’는 내용으로 돼 있다. 이 법안은 또 보고서를 180일을 주기로 매번 업데이트해 다시 제출하고 북한의 비핵화 이행 현황도 포함하도록 규정하고 있다.
   
   특히 하원은 지난 5월 24일 2019 회계연도 국방수권 법안을 통과시켰는데, 여기에는 의회 승인 없이 주한미군 규모를 2만2000명 미만으로 줄일 수 없도록 의무화하는 내용이 담겨 있다. 상원 군사위원회도 지난 6월 6일 주한미군이 북한 비핵화를 위한 협상 대상이 아니라는 내용이 적시된 2019 회계연도 국방수권 법안을 통과시켰다. 이 법안은 상원 전체회의에서 통과될 것이 분명하다. 이 경우 상·하원이 각각의 법안을 조율해 최종 수정안을 마련할 예정이다. 이처럼 의회는 앞으로 북한의 비핵화 이행이 미흡할 경우 이런 법안들을 제정해 트럼프 대통령의 발목을 잡을 것으로 보인다.
   
   가장 중요한 것은 미·북 국교를 정상화하기 위해선 외교관계를 맺어야 하는데 미국 의회가 북한과의 수교를 쉽게 비준하지는 않을 것이라는 점이다. 영사급과 대사의 상주는 미국 의회 인준 절차를 밟아야 한다. 또 종전 선언은 정치적으로 할 수 있지만 북한과의 불가침협정이나 평화협정은 조약이기 때문에 미국 의회의 비준을 받아야 한다. 미국 의회는 그동안 북한과 같은 인권침해 국가와 수교해서는 안 된다는 입장을 보여왔다. 아무튼 미·북이 앞으로 관계를 개선하려면 넘어야 할 산들이 아직도 많이 남아 있다.
   
   

   도널드 트럼프 미합중국 대통령과 김정은 조선민주주의인민공화국 국무위원장의 싱가포르 정상회담 공동성명
   

   트럼프 대통령과 김정은 위원장은 미국과 조선민주주의인민공화국의 새로운 관계 수립과 한반도의 지속적이고 견고한 평화체제 구축과 관련한 사안들을 주제로 포괄적이고 심층적이며 진지한 방식으로 의견을 교환했다. 트럼프 대통령은 조선민주주의인민공화국의 안전보장을 제공하기로 약속했고, 김정은 위원장은 한반도의 완전한 비핵화를 향한 흔들리지 않는 확고한 약속을 재확인했다.
   
   새로운 북미관계를 수립하는 것이 한반도와 세계의 평화, 번영에 이바지할 것이라는 점을 확신하고, 상호신뢰를 구축하는 것이 한반도 비핵화를 증진할 수 있다고 인정하면서 트럼프 대통령과 김 위원장은 아래와 같은 합의사항을 선언한다.
   
   
   1 미국과 조선민주주의인민공화국은 평화와 번영을 위한 양국 국민의 바람에 맞춰 미국과 조선민주주의인민공화국의 새로운 관계를 수립하기로 약속한다.
   
   2 양국은 한반도의 지속적이고 안정적인 평화체제를 구축하기 위해 함께 노력한다.
   
   3 2018년 4월 27일 판문점 선언을 재확인하며, 조선민주주의인민공화국은 한반도의 완전한 비핵화를 향해 노력할 것을 약속한다.
   
   4 미국과 조선민주주의인민공화국은 신원이 이미 확인된 전쟁포로, 전쟁실종자들의 유해를 즉각 송환하는 것을 포함해 전쟁포로, 전쟁실종자들의 유해 수습을 약속한다.
   
   역사상 처음으로 이뤄진 북미 정상회담이 거대한 중요성을 지닌 획기적인 사건이라는 점을 확인하고, 북미 간 수십 년의 긴장과 적대행위를 극복하면서 새로운 미래를 열어나가기 위해 트럼프 대통령과 김 위원장은 공동성명에 적시된 사항들을 완전하고 신속하게 이행할 것을 약속한다. 미국과 조선민주주의인민공화국은 북미 정상회담의 결과를 이행하기 위해 마이크 폼페이오 미국 국무장관, 관련한 조선민주주의인민공화국 고위급 관리가 주도하는 후속 협상을 가능한 한 가장 이른 시일에 개최하기로 약속한다.
   
   도널드 트럼프 미합중국 대통령과 김정은 조선민주주의인민공화국 국무위원장은 북미 관계의 발전, 한반도와 세계의 평화, 번영, 안전을 위해 협력할 것을 약속했다.
   
   
   2018년 6월 12일
   싱가포르 센토사섬
   미합중국 대통령 도널드 트럼프
   조선민주주의인민공화국 국무위원회 위원장 김정은
   
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