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  1. 사회
[2532호] 2018.11.12
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[기고] 서울은 왜 보스턴이 될 수 없을까

다시 한강의 기적을! 수변 개발을 제안한다 (2)

김원중  부동산학 박사·건국대 겸임교수 

▲ 수려한 스카이라인을 자랑하는 보스턴 전경. photo bostonharbortax.com
마틴 월시(Martin Walsh) 보스턴 시장은 지난 10월 17일 ‘회복력 있는 보스턴항(Resilient Boston Harbor)’이라는 캐치프레이즈를 발표했다. 해수면 상승에 대응하고 수변 공간 확충을 위한 계획이 주된 내용이었다. 이날 발표한 수변 공간 계획은 ‘시민들의 해변 접근성 개선, 67㏊(67만㎡) 규모의 공개공지(open space) 추가 확보와 수변 건축물 높이 올리기’가 골자였다. 실제로 보스턴 다운타운의 동쪽 수변 항구지역(Seaport District)에는 23에이커(9만3000㎡) 규모의 복합 개발이 진행 중인데, 건물 바닥을 10~13㎝ 높이고 건물 기계실은 2층과 3층에 설치해 건축 중이다. 과거 100년간의 강우량과 최근의 해수면 상승을 고려한 결과다. 보스턴은 대서양과 맞닿은 47마일(75.6㎞) 해안선에 위치해 있어 겨울철 폭풍우(cyclone)와 여름철 허리케인 발생 시 범람이 잦다. 보스턴의 대부분은 바다를 매립해 만들었기 때문이다. 2017년 현재 보스턴의 육지 면적은 125.4㎢, 인구는 68만5000명이다. 수면을 포함한 총 면적은 232.1㎢로서 수면 비율은 전체의 46%다. 그러나 영국의 청교도들이 종교적 자유를 찾아 보스턴에 첫발을 디딘 1630년 당시 보스턴 면적은 현재의 30%에 불과했다. 즉 현재 보스턴의 70%는 바다를 매립한 간척지인 것이다. 바다 매립은 몇 년 전까지도 계속됐다.
   
   
   수변 접근성 키운 보스턴 ‘빅딕’
   
   보스턴시는 1952년에 건설한 도심 고속도로를 불과 30여년 만인 1982년에 철거 및 지하화를 결정했다. 도심을 가로지르는 고속도로 때문에 도심과 대서양 해변이 단절되고 소음, 매연을 심화시켜 시민의 삶의 질을 악화시켰기 때문이다. 이 토목 사업은 대서양 수변 접근을 막는 보스턴의 도심 고속도로를 지하화해 확장한 미국 최대의 공공 프로젝트였다. 일명 ‘보스턴 빅딕(Boston Big-Dig)’이라고 부르는 이 프로젝트의 공식 명칭은 ‘중앙간선도로·터널(The Central Artery/Tunnel) 프로젝트’. 대서양 해안선 접근을 차단하는 도심 고속도로를 지하화하고 지상에 공원, 상점, 녹지를 조성하는 것이 골자다. 이 계획에 의해, 보스턴 외곽의 로건(Logan) 국제공항과 도심 사이 26㎞를 연결하는 6차선 도로를 8~10차선으로 확장했다. 다수의 나들목과 고가도로를 철거한 뒤 지하터널을 만들었고, 준공 뒤 보스턴의 랜드마크가 된 ‘자킴 벙커 힐 대교(Zakim Bunker Hill Bridge)’를 건설했다. 당초 1992년에 착공한 뒤 2004년 완공을 목표로 했으나, 2007년에야 비로소 준공되었다. 총 공사비는 148억달러가 소요되어 파나마운하 건설비와 맞먹었다.
   
   이처럼 천문학적인 비용이 지출되고 공사기간이 늦어진 이유는 무엇일까. 첫째, 보스턴의 70%에 해당하는 지역은 바다를 매립한 뒤 도시를 조성했으므로 지반이 연약해 붕괴 위험이 상존했다. 둘째, 시민들이 지하도로 건설기간에도 지하철과 고가도로를 이용할 수 있도록 하다 보니 공사기간이 늘어나고 추가비용이 발생했다. 이처럼 막대한 비용을 지불했지만, 프로젝트 준공을 계기로 공원 면적이 늘어나고 수변 접근성이 개선되어 보스턴의 거주환경은 매우 향상되었다. 그 결과 보스턴은 ‘워킹시티(walking city)’라는 별칭을 갖게 되었다. 비슷한 규모의 다른 도시와 비교해 도보로 통근과 통학을 하는 비율이 높아졌기 때문이다. 전체 인구의 13%가 걸어서 통근·통학하는 비율은 주요 미국 도시 중 가장 높다. 또한 보스턴은 창업과 혁신의 메카로 부상했다. 명문 대학이 많아 산학 협력이 용이해 수천 개의 스타트업이 존재하고, 이들에게 투자하려는 벤처 캐피털이 모이기 때문이다. 보스턴 컨설팅 그룹, 베인 앤 컴퍼니, 모니터 같은 세계적인 경영컨설팅 회사와 피델리티 인베스트먼트, 베인 캐피털 같은 투자신탁, 사모펀드의 본사가 보스턴에 위치하는 이유다.
   
   이처럼 도시 환경이 변화된 덕택인지 보스턴은 2018년 상반기 글로벌금융경쟁력조사(GFCI)에서 10위를 차지했고, 세계거주환경 순위(Quality of Living Ranking) 조사에서 35위를 기록했다. 반면 서울은 2018년 세계거주환경 순위 조사에서 79위를 했고, 싱가포르는 아시아에서 최고 순위인 25위를 차지했다. 한편 보스턴은 관광지로도 유명해서 미국의 10대 관광지 중 하나에 들어간다. 보스턴이 미국에서 가장 오래된 도시 가운데 하나인 만큼 식민지 시대의 고풍스러운 건축물이 있는 덕택이기도 하겠으나, 자전거와 도보로 도시 곳곳을 다닐 수 있는 쾌적한 환경이 더 큰 이유라고 하겠다. 요트가 떠다니는 고즈넉한 보스턴 찰스(Charles)강에서 바라보는 스카이라인은 매혹적이다 못해 환상적이다. 그 결과 보스턴은 65만명의 소도시이지만, 2011년 2120만명의 관광객이 방문해 83억달러의 관광수입을 벌었다.
   
   
▲ 아파트가 빽빽하게 들어찬 서울 한강변. photo 뉴시스

   사막에 건설한 두바이의 인공섬
   
   얼마 전 두바이에 갔을 때였다. 수많은 업무용 빌딩과 쇼핑몰, 상점, 지상철도, 운하 등이 잘 정돈된 가로수 사이로 들어서 있어 여느 도시와 다를 것이 없었다. 열사의 사막 평원에 세워진 도시라는 사실이 믿어지지 않았다. 그런데 호텔 밖에 설치된 화단 사이사이에 물 호스가 연결되어 있는 것이 눈에 들어왔다. 그 순간 두바이는 사막 속에 지어진 거대한 바벨탑 같은 인공도시라는 현실을 실감할 수 있었다. 신기루 같은 최첨단 도시를 만들기 위해 두바이가 쏟은 열정과 집념을 생각하자 저절로 머리가 숙여졌다.
   
   두바이는 1973년 세계무역센터(DWTC)를 주메이라(Jumeirah)에 건설해 세상을 깜짝 놀라게 했다. UAE에서 가장 큰 건물이 가장 허름한 어촌에 세워졌기 때문이다. 세계무역센터의 건설은 두바이의 변화를 세상에 알리는 신호탄이었다. 이 무렵 두바이는 단순히 원유를 수출하는 항구에서 벗어나 금융, 물류산업을 강화해 관련 기업을 유치하는 도시로 변신했다. 이웃 국가들에 비해 친기업적인 정책을 시행했는데, 1980년대에서 1990년대 초반까지 두바이 항구 주변에 조성한 ‘팜 제벨알리(Palm Jebel Ali)’ 자유무역지대가 대표적이다. 인공섬인 팜 제벨알리는 세금과 규제가 전혀 없어 많은 기업을 유인했다. 두바이는 관광산업에도 대규모 투자를 감행했다. 바다를 매립해 만든 야자수 모양의 560만㎡ 규모 인공섬 ‘팜 주메이라(Palm Jumeirah)’, 300개 인공섬을 만들어 5대양 6대주를 재현한 ‘더 월드(The World)’ 등이 대표적인 관광개발 사업이다. 이 무렵 간척을 시작했는데 전 세계인들의 관심을 끌기 위해 야자나무와 세계지도 모습으로 만든 인공섬들은 달에서 관측될 정도로 크다. 팜 주메이라는 수심 10m 이상을 유지하도록 바닷물을 끌어와 조성했고, 300개 인공섬의 더 월드는 300개의 선착장을 만들어 레저용 보트와 요트를 정박할 계획이니 정말 엄청난 규모의 사업이다.
   
   두바이를 세상에 알리는 작업은 여기서 끝나지 않았다. 랜드마크가 되는 건물을 여러 개 지었다. 세계에서 가장 높은(829.8m) 마천루 ‘버즈 칼리파(Burj Khalifa)’가 대표적이다. 삼성물산이 2004년 착공한 이 복합빌딩의 공사비는 무려 15억달러에 달해 2008년 미국 금융위기를 겪으면서 두바이의 국가 부도 위기를 초래했다. 두바이는 부족한 돈을 아부다비에서 가까스로 빌려 국가 부도에서 벗어났다. 버즈 칼리파 외에 돛단배 모양의 호텔 ‘버즈 알 아랍(Burj Al Arab)’이 있다. ‘아랍의 탑’이라는 뜻을 가진 이 호텔은 페르시아만 해안에서 280m 떨어진 인공섬에 지었는데 202개 객실 모두가 스위트룸으로 가장 큰 객실은 777㎡이고, 가장 작은 객실은 167㎡다.
   
   
   경직된 토지 용도 지정
   
   모래사막에 물을 끌어들여 도시를 만든 두바이, 바다를 매립해 주거·상업 시설들을 개발한 홍콩과 싱가포르, 그리고 보스턴. 이들 도시는 그야말로 무(無)에서 유(有)를 창조한 현대판 ‘엘도라도’라고 할 수 있다. 그런데 우리는 어떠한가. 매립은커녕 있는 땅도 제대로 활용하지 못하고 있다. 싱가포르, 홍콩, 두바이 사람들이 서울에 와서 한강을 보면 천혜의 자원을 활용하지 못하고 방치하는 모습에 놀라다 못해 한숨을 내쉴 것이다.
   
   한강변에는 아파트가 주로 들어서 있어 돈벌이를 할 수 있는 상업시설이 절대적으로 부족하다. 한강변은 어쩌다 아파트 병풍에 둘러싸였을까? 원인은 역시 돈이다. 당시 택지를 조성한 토지공사가 돈을 더 받기 위해 도로를 만들지 않은 채 택지 전체를 건설사에 매각했기 때문이다. 만들지 않은 공공도로만큼 땅을 건설사에 더 팔 수 있었다. 토지를 매입한 건설사는 당연히 세대수를 최대한 만들기 위해서 단지 안에 시민이 지나갈 거리를 만들지 않았다. 오직 아파트 주민을 위한 단지 내 도로만 만들었다.
   
   또 다른 원인은 토지의 용도 지정이 너무 경직되어 있다는 것이다. 국토계획법에 의하면, 용도지역은 ‘토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여…(중략) 도시관리계획으로 결정하는 지역’이고, 도시지역은 다시 ‘주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역으로 구분’한다고 정의되어 있다. 그 때문에 한강변의 토지는 오직 하나의 용도인 주거용으로만 사용했고 이것이 바로 한강 양쪽 수변에 ‘아파트 만리장성’이 생긴 배경이다. 현재도 시행되고 있는 국토계획법은 50여년 전에 제정되었다. 현재의 변화된 도시 발전 비전을 담아내지 못한다는 뜻이다.
   
   다행인 것은 최근 들어 조금씩 변화의 바람이 불고 있다는 것이다. 현재 동부간선도로는 지하화가 진행 중이다. 서울시가 2014년 발표한 ‘서울 시정 4개년 계획’에 포함된 ‘도시고속도로 공원 환원’ 사업의 일환이다. 동부간선도로 관할 구청장은 인터뷰에서 “동부간선로를 지하화해 확보하는 용지를 공원, 문화복합시설, 상업용지 순서로 활용하며, 토지 추가 확보를 위해 동부간선로 인근 지역의 용도 변경을 검토 중”이라고 말했다. 중랑구청은 도로를 지하화한 뒤 지상에 문화복합시설과 상업시설 조성을 고민하는 중이다.
   
   한강 수변 개발에 대한 고민이 없었던 것은 아니다. 한 업체가 2015년 작성한 ‘한강변 관리 기본계획 2030’ 용역보고서에 의하면, 용산·여의도지구는 국제적 수변업무·활동권역으로, 용산은 한양도성과 여의도를 잇는 중심으로서 ‘수변생태·비즈니스 및 지원지구’로 개발된다. 개별사업으로는 철도 정비창 부지에 랜드마크 빌딩 건설, 한강변에 2개의 조망장소 설치 및 ‘수변전망문화복합공간’ 조성 등이 제시됐다. 철도 정비창 부지에 지을 랜드마크는 경관이 목적이고, 수변전망문화복합공간은 한강변에 짓는 전망시설이다.
   
   그런데 이 계획은 다른 나라의 수변도시처럼 효율적으로 진행될 수 있을까. 단언할 수는 없지만 우리나라의 수변전망시설의 성격상 규모는 작고 편의점 이상의 상업시설은 없을 듯하다. 수질 보호가 우선이라는 대의명분을 고려할 것이기 때문이다. 10여년 전 오세훈 시장이 용산 국제업무지구 사업을 추진할 때 정비창 부지에 짓기로 한 랜드마크는 110층 높이였다. 결코 높은 것이 아니다. 싱가포르는 2018년 현재 150m를 넘는 마천루가 50개다. 싱가포르는 고층건물을 많이 지어야 녹색공간을 많이 확보할 수 있다는 것을 이해했기 때문이다.
   
   
   서울의 랜드마크가 필요하다
   
▲ 보스턴의 랜드마크인 ‘자킴 벙커힐 대교’. photo pinterest.com
더 중요한 것은 이 보고서에서 한강대교와 동작대교 사이의 강변도로 지하화 계획이 보이지 않는다는 점이다. 한강대교와 동작대교 구간의 도로는 맞닿아 있는 주거지역보다 상당히 낮아 이미 10년 전에 지하화 사업 타당성 조사를 했다. 당시 서울시장은 강변북로 일부 구간의 지하화 사업을 실행하고 지상에 공원을 조성하며, 한강철교 옆 수변에 선착장을 만들어 여의도까지 유람선을 운행한다는 계획을 세웠다. ‘단군 이래 최대 개발 사업’이라던 ‘용산 국제업무지구 사업’의 일환이었다.
   
   그런데 이 계획은 2008년 금융위기 발생과 함께 사라지고 말았다. 서울역과 용산역 사이의 철도구간은 용산국제업무지구 개발을 할 때 지하화할 계획이다. 그렇다면 강변북로 구간도 지하화해야 한다. 그리고 지상에는 공원과 문화시설 그리고 상업시설을 지어 서울을 대표하는 관광명소로 만들면 된다. 물론 천문학적인 비용이 들겠지만 그 효과는 엄청날 것이다. 이미 ‘보스턴 빅딕’ 사업이 증명하지 않았는가. 랜드마크를 지으려면 비용이 많이 들어 그 자체로는 돈이 되지 않겠지만, 그 시설이 있음으로 해서 관광객이 몰려들고 서울에서 돈을 쓸 것이므로 결국 남는 장사가 될 것이다. 두바이, 싱가포르, 홍콩, 보스턴처럼 수변도시 개발에 성공한 도시를 보면, 수변에 전망대만 있는 것이 아니라 반드시 상업시설이 들어서 있다. 상업시설 대신 편의점 수준만 갖춘 전망대에서 관광객들이 과연 얼마나 머물 수 있겠는가.
   
   관광객들을 끌어들이기 위해서는 서울에도 두바이의 버즈 칼리파, 싱가포르의 마리나베이샌즈 호텔, 시드니의 오페라하우스처럼 서울을 상징할 수 있는 아이콘이 필요하다. 이곳에 우리의 역사와 전통문화를 나타내는 문화·상업시설이 어우러진 항구를 재현해 한국의 관광명소로 만들어야 한다. 광나루(廣津), 마포(麻浦), 노들나루(露梁津), 서빙고나루(西氷庫津), 동작나루(銅雀津), 서강나루(西江津) 등등 지역명에 진(津)이나 포(浦)가 붙은 곳은 모두 조선시대에 어엿한 항구였다. 이런 곳을 적극 활용해도 좋을 것이다. 규모는 다소 작아도 괜찮다. 때마침 남북한은 민간이 통행할 수 있도록 한강 하구 개방을 협의 중이라는 보도가 나왔다. 한강 하구가 개방되면 남북한 당국이 그곳에 공동으로 관광지를 만들 계획이라고 하니 더욱 고무적이다. 만일 북한의 비핵화 작업이 정말로 진행되어 완성된다면 용산이나 마포 선착장에서 유람선을 타고 한강 하구에서 크루즈로 갈아탄 다음 평양 대동강까지 갈 수도 있을 것이다. 이런 선상루트를 개발한다면 한국뿐 아니라 세계 각국의 여행객들이 얼마나 많이 몰려들 것인가.
   
   한강 수변에 상업·관광시설을 실행한다면 환경 및 시민단체 또는 인근 주민들의 반대도 예상해볼 수 있다. 조명에서 나오는 빛 공해, 주민들의 공원 이용권 박탈, 수질오염 유발 등의 이유 때문이다. 그러나 조명은 홍콩, 상하이처럼 밤 11시에 소등하면 되고, 수질관리는 싱가포르가 실행 중인 수질관리법을 도입하면 해결된다. 싱가포르는 물이 부족해 36억5000만달러를 들여 심층폐수처리시스템(Deep Tunnel Sewage System)을 개발해서 폐수를 재활용한다.
   
   지금은 융복합 시대다. 기존의 토지이용계획에 매몰되지 말고 상상력을 발휘해야 할 때다. 싱가포르 초대 총리 리콴유(李光耀)는 “싱가포르가 거둔 성공은 공공 분야가 유능할 때 똑똑한 사람들이 모여들어 혁신과 번영을 달성한다는 것을 보여준다”고 말했다. 대한민국의 성공도 공공 분야에 종사하는 사람들이 혁신적일 때 가능할 것이다.
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3건의 글이 있습니다.
  countryman  ( 2018-11-15 )    수정   삭제
보스톤에 미국사람이 살고 있는한 서울이 될 수 없고요 서울에 한국사람들이 사는한 보스톤이 될 수 없읍니다. 개꼬리 3년 묻어 봐야 황모가 안되는 것과 마찬가지.입니다
  리얼가이  ( 2018-11-15 )    수정   삭제
인구 1000만 도시하고 인구 50만 도시하고 비교하는 자체가 넌센스다.. 서울이 발전되면 발전될수록 지방과 수도권의 인구유입이 가속화되기 때문에 절대 보스턴이 될수없다... 먼저 지방균등발전이 먼저고 그다음이 그도시마다의 특색있는 발전이 이루어져야 한다..
  menciuus  ( 2018-11-14 )    수정   삭제
아직도 서울 상공에 희뿌연 스모그가 항상 덮고 있다. 보스턴은 커녕 모기턴도 못된다. 적와대 있는 종자나 방빼동 60평 있는 종자는 스모그로 하루 수십명 죽는 거 아나 모르나 영화 보고 정책 짜는 놈이니.
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