4선의 무소속 주호영 의원(대구 수성을)은 최근 마무리된 20대 국회 상임위 배정에서 당초 정무위를 신청했다가 국토위로 밀려났다. 무소속과 비교섭단체에 배정된 정무위 정원이 단 한 명이었는데, 정의당 심상정 대표(3선·경기고양갑)가 신청하는 바람에 양보하고 말았다. 주 의원은 전화통화에서 “선수(選數)로 따지면 내가 원하는 상임위로 가고 심 의원이 양보해야 하지만 심 의원이 당 대표인 데다 정의당이 정무위를 전략 상임위로 지정했다고 해서 내가 양보했다”며 “18대 때만 하더라도 정무위는 인기 상임위가 아니었는데 19대부터 의원들이 몰리기 시작했다”고 했다. “이제는 정무위가 뭐하는 곳인지 아는 의원들은 일단 다 신청한다. 정무위는 총리실과 국가보훈처뿐만 아니라 시중은행과 금융기관을 감독하는 금융감독위원회와 재벌들 지배구조 문제를 다루는 공정거래위원회를 산하기관으로 두고 있다. 시중은행과 재벌이 정무위를 양지(陽地) 상임위로 끌어올렸다. 특히 정무위는 대선을 앞두고 자주 터져나오는 계좌추적 문제를 다루는 곳이기도 하다.”

지난 4·13총선에서 새누리당 공천 탈락 후 무소속으로 당선된 주 의원은 19대 국회 후반기 정보위원장 출신. 주 의원은 “우리 국회는 인기 상임위의 경우 ‘너 혼자 좋은 데 있느냐’는 동료 의원들의 등쌀 때문에 소속 상임위가 자주 교체되고 3선 이상 다선 의원들은 상임위원장 한번 하면 뒷방 늙은이로 밀려나기 일쑤”라며 “미국 의회를 본뜬 상임위 우선 시스템이라지만 전문성과 경쟁력에서 심각한 문제가 있다”고 지적했다.

지난 6월 13일 마무리된 20대 국회 원 구성에서도 우리 국회는 법에 지정된 시한을 넘기며 지각 개원(開院)을 했다. 새로 출범하는 국회에 대한 기대감이 적지 않았지만 이전의 원 구성 때와 마찬가지로 적지 않은 난맥상을 드러냈다. 국회법은 임기 개시(5월 30일) 후 열흘 이내에 국회의장단과 상임위원장 선출을 마치도록 하고 있다. 20대 국회의 원 구성 법정 기한은 공휴일을 감안해 6월 10일까지였다. 참고로 앞서 19대 국회는 임기 개시 29일 만에, 18대 국회는 무려 89일 만에 여야가 원 구성에 합의했다.

매번 지각 개원하는 까닭

이번에 여야는 국회의장직을 누가 맡느냐로 옥신각신하더니 18개 상임위원장을 어떻게 나눌 것이냐를 두고도 한참 실랑이를 벌였다. 상임위원장 여야 배분이 끝난 후에는 같은 당 소속 의원들끼리 누가 어느 상임위로 가느냐로 또 시간을 끌었다. 3, 4선 의원 24명이 8개의 상임위원장 자리를 노린 새누리당의 경우 인기 상임위원장직에 의원들이 몰리자 통상 2년인 상임위원장 임기를 1년씩 쪼개는 꼼수를 보여 비판을 받기도 했다.

상임위 배정 과정에서는 항상 인기 상임위와 비인기 상임위의 희비가 엇갈린다. 인기 상임위는 지원자를 솎아내야 하고, 비인기 상임위는 머릿수를 채우지 못해 국회의장이 강제 배정까지 한다. 그러다 보니까 반발과 무리수도 따른다. 이번에는 상임위 강제 배정에 반발하면서 의원이 농성하는 사태까지 빚어졌다. 언론개혁시민연대 사무총장 출신인 정의당 비례대표 추혜선 의원은 “당초 미방위를 지원했지만 외통위에 갑자기 강제 배정됐다. 축구선수를 농구장에 놓아둔 격”이라며 국회 본청 앞에서 농성을 벌이기도 했다.

대한민국 국회의 원 구성 과정은 마치 난전(亂廛)과도 같다는 비판을 받는다. 허가받지 않은 장터에서 물건을 흥정하듯이, 국민들 눈앞에 ‘협상’이라는 가림막을 쳐놓고 좋은 물건부터 힘 센 사람이 잡아가는 나눠 먹기를 한다. 이 과정에서 아무런 법적 근거도 없는 ‘관행’이라는 게 철칙처럼 작용한다.

이번 원 구성 협상에서 가장 진통을 겪은 것은 역시 여야 간 상임위원장 배분이었다. 여당과 야당이 1당, 2당의 지위가 뒤바뀌면서 관행이 뒤죽박죽이 되는 혼란 속에 시간을 끌었다. 이번에 새누리당은 국회의장직을 1당인 더불어민주당에 양보하는 한편, 전통적으로 여당 몫이었던 예결위원장과 외통위원장도 야당에 내줬다. 대신 법사위원장을 가져오는 ‘파격’을 관철시켰다. 이와 함께 운영위, 기획재정위, 정무위, 안전행정위, 미방위, 정보위, 국방위 등 8개 상임위원장을 챙겼다. 새누리당이 협상에서 챙긴 여당 몫 8개 상임위원장직을 보면 앞으로의 국정 운영 전략이 엿보인다는 것이 중론이다.

새누리당이 이례적으로 위원장 자리를 꿰찬 법사위원장은 전통적으로 야당의 몫이었다. 16대 국회부터 야당이 차지하는 게 관행처럼 굳어졌다. 법사위원장은 각 상임위에서 올라온 법안의 최종 관문을 지키는 자리다. 법사위의 기본 임무는 각 상임위에서 처리한 법률안의 체계와 자구(字句) 심사, 수정이지만 의사 일정을 정하고 법안 상정 권한을 갖는다는 점에서 ‘상원 의장’이라는 말을 들을 만큼 핵심적 역할을 한다. 법사위원장이 상임위에서 올라온 법안들을 뭉개고 법안 심사 일정을 진행하지 않으면 어떤 법안도 통과시키기 힘들어진다. 특히 국회선진화법 도입 이후 국회의장의 법안 직권 상정이 힘들어지면서 법사위원장의 역할은 더 커졌다.

법사위원장의 대표적인 ‘몽니’는 19대 국회 전반기 법사위를 이끌었던 박영선 위원장의 경우가 꼽힌다. 당시 박영선 위원장은 쟁점 법안 중 하나였던 외국인투자촉진법을 “경제력 집중을 가져올 재벌특혜법”이라며 통과시키기를 거부했다. 외국인투자촉진법을 포함한 쟁점법안들을 여야 원내대표가 일괄적으로 통과시키기로 합의했지만 ‘박영선의 벽’을 넘지 못했다. 결국 이 여파로 여야 합의가 일그러지면서 2014년도 새해 예산안 처리는 해를 넘겨야 했다.

법사위원장 黑역사

법사위원장이 몽니를 부린 ‘흑역사’는 이밖에도 많다. 19대 국회 후반기 이상민 법사위원장도 작년 5월 법사위를 이미 통과한 60개의 민생 법안 중 고작 3개만을 본회의에 올려보내 월권 논란을 빚었다. 현 국회법에 따르면, 법사위를 통과한 법안이라도 위원장의 결재가 있어야 본회의에 상정될 수 있다. 갖가지 이유로 법안을 자주 깔아뭉갠 ‘이상민 몽니’는 급기야 ‘이상민 방지법’까지 낳았다.

새누리당 의원들은 작년 5월 법사위를 통과한 법안들은 자동적으로 본회의에 상정될 수 있도록 하는 국회법 개정안을 발의하기도 했다. 하지만 새누리당도 과거 야당 시절 법사위를 최후의 마지노선으로 삼아 법안 투쟁을 벌이기 일쑤였다. 예컨대 2004년 10월 발의된 국가보안법 폐지안이 이듬해 5월 법사위에 상정됐지만 한 차례 논의도 하지 못하고 자동폐기된 것은 당시 최연희 법사위원장의 투쟁 덕분이라는 지적이 나온다.

이러한 법사위원장사(史)를 감안하면 이번에 새누리당이 전통적인 여당 몫 상임위원장을 내주면서까지 법사위를 챙긴 것은 정부가 원하는 핵심 법안 통과에 대한 강한 의지를 보였다는 분석이다. 지난 6월 9일 정진석 새누리당 원내대표는 원 구성 협상 결과를 자평하면서 “모든 법안의 ‘게이트 키퍼’ 역할을 하는 법제사법위도 우리가 다시 가져왔다”며 “과거 법사위와 미방위는 쟁점 상임위로, 여야가 나눠서 가질 수밖에 없었지만 두 개 상임위를 함께 확보할 수 있었던 건 나름대로 큰 소득이라고 자부한다”고 말했다.

양지 상임위와 음지 상임위

하지만 법사위를 여당이 챙긴 게 과연 효율적이냐는 지적도 나온다. 차명진 전 새누리당 의원은 전화통화에서 “법사위원장은 되는 걸 안 되게 하는 자리다. 여당이 법안을 추진할 때 법안을 붙잡고 깔아뭉개는 데서 위력을 발휘하는데 여당이 법사위원장을 맡아서는 별로 할 일이 없을 것 같다. 차라리 전통적인 여당의 몫인 예결위원장을 챙겼어야 했다”고 지적했다.

정진석 대표가 ‘큰 소득’이라며 자화자찬한 미방위의 경우는 방송 통신을 관장하는 상임위라는 점에서 주목된다. 특히 내년 대선의 또 다른 전장(戰場)이 될 수 있는 방송에 대해 막강한 영향을 미치는 상임위라는 점에서 여당이 적극적으로 챙겼다는 분석이다. 거꾸로 야당으로서는 미방위를 놓친 게 아쉬운 대목일 수 있다. 실제 더불어민주당의 한 재선 의원은 익명을 전제로 “우상호 원내대표가 무슨 생각으로 미방위를 내줬는지 모르지만 내년 대선을 생각하면 다른 상임위는 내주더라도 미방위는 적극적으로 챙겼어야 하는 것 아니냐”고 했다.

여당인 새누리당 입장에서는 법사, 정무, 미방위와 함께 운영위도 놓칠 수 없는 상임위였다는 게 중론이다. ‘국회의 입구’로 통하는 운영위가 청와대를 국정감사 소관기관으로 두고 있기 때문이다. 세월호 참사 이후 야당은 박근혜 대통령이 사고 보고를 받은 직후 7시간의 행적을 캐겠다며 운영위 소집을 줄기차게 요구한 바 있다. 뿐만 아니라 운영위는 국회의 의사 일정 및 운영 전반에 관한 사항을 다루고 박근혜 대통령 임기 중 두 번이나 거부권을 행사한 국회법 개정안 역시 심사한다.

전통적으로 3대 핵심 상임위는 법사위, 운영위와 함께 예결위가 꼽힌다. 정부에서 제출한 예산안을 심의 후 확정할 수 있는 권한을 갖고 있기 때문이다. 예산 심의 때가 되면 50명 안팎의 여야 예결위원과 함께 10명 안팎의 계수조정소위가 구성돼 정부 예산을 이리저리 깎고 갖다붙인다. 예결위원장과 예결위원들은 자신의 지역구 사업을 예산안에 반영시킬 가능성이 상대적으로 높다는 장점도 있다. 이번에 예결위원장직은 더불어민주당이 챙겼고, 3선의 김현미 의원(고양시정)이 국회 사상 최초의 여성 예결위원장이 됐다. 더불어민주당은 내년 대선을 앞두고 올해 예산 심사와 내년도 예산안 편성의 주도권을 쥐겠다는 포석에서 예결위원장직을 고수했다. 평소 강성으로 알려진 김현미 위원장은 언론 인터뷰에서 “야당 동의 없이는 예산안 정부 원안 통과는 불가능하다”고 말해 정부를 긴장시키고 있다. 더불어민주당은 이밖에 외통위, 농해수위, 복지위, 환노위, 국토위, 여성위, 윤리위 등 8개의 상임위원장직을 챙겼다.

국회의원들이 선호하는 양지 상임위는 당이 중시하는 상임위와는 다소 온도 차이가 나는 게 사실이다. 예컨대 법사위의 경우 위원장직은 요직 중의 요직으로 꼽히지만 정작 의원들은 법사위가 음지의 상임위다. ‘전투에만 내몰리고 지역구에서는 생색을 낼 수 없다’는 이유에서다. 외통위 등과 함께 전통적으로 ‘상원’으로 꼽히는 국방위도 요즘은 기피 상임위다. 새누리당의 한 의원은 “군 장군 출신들도 생색이 나지 않는다는 이유로 요즘은 국방위를 선호하지 않는다”고 했다.

반면 의원들이 몰리는 양지 상임위는 감독할 산하기관이 많고, 예산을 따내기에 유리한 곳들이다. 다리 놓고 길 닦기에 유리한 국토위와 산하기관이 넘쳐나는 교문위가 대표적이다. 주호영 의원은 “교문위의 경우 교육부·문광부뿐만 아니라 시도 교육청과 국공립·사립대학 등 산하기관이 67개에 이른다”며 “숱한 산하기관으로부터 업무 보고를 받으며 예산 배정과 기관장 호출까지 결정할 수 있으니 의원들이 선호할 수밖에 없다”고 했다. 환노위와 함께 전통적인 야당 몫으로 여겨졌던 교문위원장직은 이번에 국민의당이 맡았다. 국민의당은 이와 함께 알짜 상임위로 통하는 산자위원장직도 챙겼다.

환노위와 교문위는 역대 국회에서 야당의 목소리가 가장 큰 곳이기도 했다. 전투력이 강한 의원들이 주로 배치돼 여당과 정부가 상대하기에 벅찬 상임위였다. 박근혜 정부가 팔을 걷어붙이고 추진했던 역사교과서와 노동개혁이 지지부진했던 것도 19대 국회 교문위와 환노위 싸움에서부터 지고 들어갔기 때문이라는 분석이 많다.

의원들 입장에서 보면 18개 상임위 중에는 분명 양지와 음지가 존재하지만 어느 상임위를 막론하고 상임위원장 자리는 모두가 원하는 양지 중의 양지다. 상임위원장은 국회의장과 국회부의장을 제외하면 국회 내에서 최고의 자리일 뿐 아니라 권한과 실질적인 혜택도 막강하기 때문이다. ‘국회의 꽃’으로 불리는 상임위원장은 어디에도 명문화돼 있지 않지만 3선 이상이 맡아야 한다는 불문율이 적용된다. 상임위원장은 해당 상임위에 대해 절대적 권한을 갖는다. 회의 진행과 의사 일정, 소속 기관장의 출석 결정, 심지어 외유 시 어떤 의원을 해외에 보내느냐도 상임위원장이 결정한다. 상임위원장에게는 국회 본청 사무실이 따로 주어지고 월 600만원 정도의 개인수당도 지급된다. 정보위원장을 지낸 주호영 의원은 “내 경우 특수활동비가 960만원 정도 나왔는데 행정실 살림비 떼어주고 여야 간사들에게 100만원씩 나눠주고 나면 내가 600만원 정도 쓸 수 있었다”고 했다. 상임위원장 중 운영위원장의 경우는 이 같은 특수활동비가 월 4000만~5000만원에 이른다. 별다른 꼬리표도 붙지 않는 이 특수활동비를 사적으로 쓴 것이 밝혀져 논란이 빚어지기도 했다. 월급 외에 별도로 지급되는 상임위원장 수당은 외국에 비해서도 과하다는 비판도 나온다. 미국의 경우 상임위원장에게 별도의 수당이 없고, 일본의 경우는 연간 120만엔의 수당만 지급한다. 우리의 7분의 1 수준에 불과하다.

힘만 센 상임위원장

상임위원장이 누리는 가장 큰 혜택은 뭐니 뭐니 해도 선심성 예산이라는 게 국회의원들의 중론이다. 차명진 전 의원의 설명이다.

“상임위원장 지역구에는 최소 100억원 이상의 예산이 소요되는 선심성 사업을 정부에서 선물로 안긴다. 복지관·체육관·청소년수련원·일자리센터 등 정부가 줄 수 있는 선물은 많다. 알려지지 않은 관행인데, 정부를 잘 봐달라는 일종의 배려라고 보면 된다.”

산하 정부 기관장을 부르고, 예산을 배정하고, 국정감사까지 진행하는 상임위원장실에 정부 고위직들의 발길이 끊이지 않는 이유이기도 하다.

상임위 중심의 국회 운영은 미국을 본뜬 것이지만 미국은 최근 들어 상임위원장의 권한이 오히려 줄어드는 추세라고 한다. 미국 정치 전공인 손병권 중앙대 정치외교학과 교수는 “미국의 하원 상임위원장은 1960년대까지는 막강한 권한을 누렸지만 이후 의원들의 요구가 있으면 상임위원장을 투표로 선출하기도 하고, 각종 소위원회 등 태스크포스도 활성화되면서 과거에 비해 상대적으로 힘이 줄었다”며 “요즘은 의원총회가 발언권이 가장 세다”고 했다.

미국의 경우 상임위원회가 구성되는 절차도 우리와 다르다. 우리는 협상이라는 명분하에 이리저리 나눠 먹기를 하지만 미국은 다수당이 무조건 상임위원장을 독식하고 같은 당 의원들 중에서는 가장 연장자가 상임위원장을 맡는다. 소속 상임위가 한번 결정되면 바뀌는 법도 별로 없다. 다수당이 교체되면 상임위 간사를 맡던 야당의 최연장자가 상임위원장이 된다. 손병권 교수는 “미국 하원은 이런 원칙들이 예외 없이 적용되기 때문에 선거가 끝나면 거의 자동으로 원이 구성된다. 우리나라처럼 지각 개원이라는 개념 자체가 없다”고 지적했다.

우리의 경우도 1988년 12대 국회까지는 다수당이 상임위원장직을 다 차지했다. 그러다가 13대 국회 들어 여당인 민주정의당이 과반 의석을 확보하지 못해 헌정 사상 최초의 여소야대 국회가 되면서 여야 각 정당이 상임위원장을 의석 비율대로 나눠 갖는 협상을 시작했다. 국회입법조사처에 따르면, 여당은 다수당이었던 13~15대 국회 전반기까지 운영위, 법사위, 외통위, 내무위, 재무위, 국방위, 정보위 등을 차지했다. 반면 다수 의석을 갖지 못한 15대 국회 후반기~16대 국회 후반기까지는 운영위, 국방위, 행정자치위, 문광위, 정보위를 챙겼다. 여당이 다수당이든 소수당이든 반드시 위원장 자리를 확보한 상임위는 운영위, 내무위(현 안행위), 국방위, 정보위 등이었다는 걸 알 수 있다. 강원택 서울대 정치학과 교수는 20대 국회에서 1년짜리 상임위원장이 등장한 것과 관련 이렇게 지적했다.

“미국의 경우 하원 상임위원장은 정부의 어떤 관리보다도 담당 행정부 업무를 속속들이 꿰뚫고 있다. 하지만 우리는 미국식 상임위 중심 국회 운영을 한다면서도 1년짜리 상임위원장까지 등장했다. 기존의 2년 임기도 전문성 측면에서 보면 문제였는데 더 나눠 먹기를 한 것이다. 국회가 제 역할을 못하면 결국 피해는 국민이 본다. 상임위 제도를 어떻게 개선하느냐도 20대 국회의 중요한 숙제 중 하나다.”