경기도 부천의 경인옛로에 있는 소사구청은 요즘 텅텅 비어 있다. 지하 1층, 지상 5층의 건물이지만 어린이집이 입주해 있는 2층을 빼놓고는 모두 공실이다. 구청 본관 1층에 있던 소사구청 민원지적과는 문을 닫았고, 부천시 금고로 쓰던 맞은편 농협 출장소 역시 방을 뺐다. 구청 본관 뒤쪽에 강당으로 사용하던 ‘소향관(素鄕館)’ 역시 문을 굳게 걸어 잠갔다. 민원인들을 맞이하는 본관 1층에는 부천시에서 생산하는 피혁제품 등을 판매하는 내고장 공산품 매장만 덩그러니 남아 있다. 청사 관계자에 따르면, 과거 소사구청에서 관할하던 업무는 심곡본동, 소사본동, 괴안동에 설치된 행정복지센터로 모두 이관됐다. 구청 앞에 설치된 표지석 역시 ‘소사어울마당’이란 생소한 이름으로 바뀌었다. 지난 7월 19일 찾아간 소사구청 1층에서 만난 청사보안 관계자는 “구청은 다 옮겨가고 문을 닫았다”고 말했다.

소사구청에서 차로 15분가량 떨어진 원미구청 역시 마찬가지다. 원미구는 부천시의 3개구 가운데 인구 45만명으로 가장 큰 구였다. 지금은 원미구청 대신 ‘원미어울마당’이란 간판이 내걸렸다. 옛 구청 1층은 원미1동 행정복지센터로 바뀌었고, 100세 건강실과 만화카페가 함께 자리 잡았다. 역시 1층에 있던 농협 출장소 역시 철수했다. 남은 직원들이 근무를 하는 2층 민원행정과 사무실에 들어가자 재배치된 인력 탓에 사무공간은 어느 공공청사보다도 널찍해 보였다. 원미구청에서 만난 이진호 총무팀장은 “원래 220여명 정도가 구청에 근무했는데 지금은 80여명만 남았다”며 “구청 건물에는 경기일자리재단, 경기스타트업센터 등 관련 기관들이 입주할 예정”이라고 말했다.

경기도 부천시(시장 김만수)의 ‘행정실험’이 한창이다. 부천시는 서울특별시와 인천광역시 사이에 끼여 있는 인구 86만명(외국인 포함)의 시다. 지난 7월 3일까지 산하에 3개의 일반구를 두어왔다. 하지만 지난 7월 4일부로 부천시 산하 원미·오정·소사구는 모두 간판을 떼냈다. 지금은 구청이 하던 업무를 ‘행정복지센터’라는 이름으로 바뀐 각 동에서 처리하고 있다. 시·구·동으로 이어지는 3단계 행정체계를 시·동 2단계로 간소화한 것이다. 과거 구청에서 주로 해오던 소규모 건물의 건축 인허가, 환경미화, 공원청소 같은 자질구레한 행정업무들도 모두 각 행정복지센터로 이관됐다. 일반구를 두고 있던 시가 자발적으로 구를 폐지한 것은 부천시가 전국 최초다.

공직사회에서 흔히 통용되는 ‘파킨슨의 법칙’이 있다. ‘관료제하의 공무원 조직은 업무량과 상관없이 꾸준히 늘어난다’는 법칙이다. 영국의 역사학자인 노스코트 파킨슨이 1957년 발견한 법칙으로 ‘관치(官治)’의 전통이 유구한 한국에서도 어김없이 통용됐다. 가장 대표적인 것이 인구 50만명이 넘는 시(市)마다 설치한 소위 ‘일반구’였다. ‘행정구’라고도 불리는 일반구는 서울이나 지방 광역시에서 흔히 볼 수 있는 자치구와 달리 직선으로 뽑는 구청장과 구의회 등이 없는, 말 그대로 행정구다. 일반구의 구청장은 시장이 임명한다. 그럼에도 일반구는 저마다 큼직한 구청 건물을 차지하고 있었다. 구청장은 나름 지역사회의 유지 대접을 받아왔다.

부천시는 특별시, 광역시(옛 직할시)를 제외한 시 가운데 전국 최초로 일반구를 설치한 도시다. 부천시는 1988년 1월 원미구와 소사구의 전신인 중구와 남구를 설치했다. 부천시가 일반구를 설치한 같은해 7월, 수원시는 장안구, 권선구를 설치했다. 이후 1993년 부천시 북부에 오정구가 추가로 신설되면서 중구는 원미구, 남구는 소사구로 각각 이름을 바꾸었다. 현재는 전국 11개 시에 32개의 일반구가 설치돼 있다.<표 참조> 일반구를 전국 최초로 설치한 부천시가 다시 전국 최초로 28년 만에 일반구를 스스로 폐지한 것은 나름대로 역사적 의미가 있다고 볼 수 있다.

일반구는 과거에만 해도 어느 정도 효용이 있었다. 행정자치부 한순기 자치제도과장은 “일반구가 처음 생긴 1980년대만 해도 교통통신이 지금과 같지 않아 일반구 설치 필요성이 있었다”고 설명했다. 인터넷을 통한 전자정부 역시 구축되지 않았을 때다. 주민등록등초본이나 각종 행정업무를 처리하려면 발품을 팔아 가까운 구청이나 동사무소를 방문하는 것이 불가피했다. 지금은 사정이 다르다. ICT산업 발달과 함께 인터넷과 교통이 편리해진 요즘 같은 시대에 각급 구청은 ‘옥상옥(屋上屋) 조직’이라는 평가를 듣고 있다. 요즘 주민등록등본을 비롯해 어지간한 행정서류는 구청이나 동사무소를 찾지 않아도 인터넷 등을 통해 집이나 회사에서 발급이 가능하다. 또 수도권 대도시의 경우 지하철역사 등지에 있는 무인민원발급기를 통해서도 발급이 가능하다. 평범한 일반인 입장에서는 구청에 가야 할 일이 1년에 한두 번이나 될까 말까다.

하지만 급격한 시대변화에도 불구하고 구청은 ‘행정서비스를 제공한다’는 명목으로 존재해왔다. 사실 원미구청만 해도 부천시 중동에 있는 부천시청과 따로 있을 하등의 이유가 없었다. 부천시청과 옛 원미구청과의 거리는 직선거리로 2㎞, 지하철 2정거장, 차로 10분 거리다. 노태우 정부 1기 신도시(분당·일산·중동·평촌·산본)인 중동신도시로 부천시청이 1997년에 옮겨가기 전까지 부천시청과 원미구청은 도보로 2분 거리에 있었다. 지금의 원미구청이 옛 부천시청 건물이고 원미구청 앞 부천만화창작센터가 옛 원미구청 건물이다. 하지만 그간에는 부천시청과 원미구청이 따로 나뉘어 행정업무를 봐왔다. 민원인들 입장에서는 행정업무를 처리하기 위해 시청으로 가야 할지 구청으로 가야 할지 헷갈리기 일쑤였다.

“구청 폐지 경제효과 3000억원”

각급 구청 설치에 따른 공무원 조직 또한 자연스럽게 비대해졌다. 이로 인한 업무중복 역시 심각했다. 부천시에 따르면, 과거 시와 구 간의 업무중복이 35.5%에 달했다. 부천시 홍보실 장용기 언론팀장은 “3개 구청이 문을 닫음으로써 직접 절감되는 운영비용은 연간 40억원, 구청 건물을 재활용함으로써 생기는 경제효과는 약 3000억원 정도 추산한다”며 “절감되는 운영비용은 유아동 복지 비용 등에 투자하려고 한다”고 설명했다.

부천시는 지난해부터 업무중복 등에 따른 행정 비효율을 줄이기 위해 구청 폐지를 타진해 왔다. 3개 구 가운데 인구(18만명)가 가장 적은 소사구를 시범케이스로 삼아 구청 폐지를 단행하려 했다. 처음 단행하는 개편작업이다 보니 예상치 못한 행정오류 등이 발생할 수도 있기 때문에 시범케이스가 필요했다. 하지만 부천시의회에서 즉각 “왜 소사구만 구를 폐지하느냐”는 등등의 반발이 나왔다. 단순히 생각해도 구청이 폐지되면 민원인이 줄어들고 구청 앞에 형성된 기존 상권 등이 타격을 받기 마련이다. 대개 지역 유지들 위주로 운영되는 시의회 등에서 구청 폐지에 반대하는 것은 당연했다. 결국 부천시와 부천시의회는 구 폐지를 1년간 유예한 끝에 소사구를 포함한 원미구, 오정구 등 3개구 모두를 단번에 없애기로 하는 의외의 결론을 내렸다. ‘쇠뿔도 단김에 빼라’는 결론이 내려진 셈이다.

‘구청 폐지’라는 행정실험에도 불구하고 공무원들의 반발은 덜했다고 한다. 민간기업과 달리 직접 자리가 없어지는 것이 아니라서다. 부천시의 한 관계자는 “과거 여론조사에서도 일반인의 70%가, 공무원의 60%가 구청 폐지에 찬성하는 것으로 나왔다”며 “통폐합을 한다고 자리가 없어지는 게 아니라서 큰 반발은 없었다”고 말했다. 각 구청의 최고위 직책만 인사변동이 있었다. 김병전 원미구청장은 부천시의회 사무국장으로 자리를 옮겼다. 박한권 오정구청장과 송재용 소사구청장만 공직생활을 마치고 명예퇴임했다. 부천시 홍보실의 한 관계자는 “구청이 폐지됐지만 전체 공무원 숫자에는 전혀 변화가 없다”고 말했다.

부천시의 경우 시장과 현역 국회의원들이 모두 동일 정당 소속이라는 점도 전격적인 구청 폐지가 매끄럽게 마무리되는 것을 도왔다. 원미갑(김경협), 원미을(설훈), 오정구(원혜영), 소사구(김상희) 모두 더불어민주당 소속이다. 또 김만수 시장은 부천시장을 지낸 원혜영 의원의 보좌관 출신이고, 김경협 의원과는 노무현 정부 시절 청와대에서 함께 근무한 이력이 있다. 김만수 시장은 노무현 청와대에서 춘추관장, 대변인을 지냈고, 김경협 의원은 노무현 정부 청와대 시민사회수석실 사회조정 비서관으로 일했다. 정당이 달라서 생길 수 있는 소모적인 반발을 최소화할 수 있는 구조가 도움을 줬다고 할 수 있다.

유휴공간 활용 등 고민해야

구청 폐지로 텅 비게 된 청사의 공간 활용은 행정실험을 성공적으로 마무리하기 위해 좀 더 고민해야 할 문제다. 부천시는 이미 텅 빈 구청사에 자체적인 입주계획을 세우고 있다. 부천시 홍보실에 따르면, 원미구청에는 원미1동 행정복지센터와 원미노인복지관을 비롯 경기일자리재단·경기스타트업센터 등 관계 기관이, 오정구청에는 오정동 행정복지센터를 비롯해 부천시 도로사업단과 오정보건센터·오정노인복지관 등이, 소사구청에는 부천종합사회복지관 분관을 비롯 소사보건센터와 소사노인복지관 등이 입주한다. 하지만 한때 시청사를 방불케 할 정도로 큰 구청사 건물을 빈틈없이 채우기에는 역부족으로 보인다.

일례로 인구 22만명을 관할하던 오정구의 경우 어지간한 시청사를 방불케 할 정도로 큼직하게 지은 구청을 갖고 있었다. 원혜영 시장 때인 2002년 준공한, 화강석으로 외관을 두른 지하 1층, 지상 5층의 건물이다. 청사 정면 좌우에는 각각 ‘대봉정(待鳳亭)’이란 전통정자와 오정아트홀이란 공연장까지 두고 있다. 청사 주위에는 각급 기관장의 기념식수가 빼곡하다. 하지만 오정구가 폐지되면서 청사 활용을 다시 고민해야 할 처지다. 1층 농협 출장소가 있던 곳은 오정도서관으로 리모델링하고 1·2층은 오정보건센터로 쓴다고 해도 유휴공간이 여전하다. 오정아트홀은 공연이 있을 때만 문을 열고, 대봉정은 청사 관리 인력들의 낮잠 장소로 변했다. 이에 유휴 청사의 민간 매각을 포함해 전향적으로 검토해야 한다는 지적도 나온다. 부천시 홍보실의 장용기 언론팀장은 “현재 청사 매각 계획은 없다”고 밝혔다.

구청 폐지에 따른 대민(對民) 홍보 부족도 아직 문제로 손꼽힌다. 특히 과거 구가 명기된 주민등록증, 운전면허증, 여권, 등기권리증 등의 효력이 정지돼 새로 발급을 받아야 하는지 의문을 품는 사람들이 적지 않다. 결론적으로 이들 권리증은 바꾸지 않아도 종전대로 효력이 유지된다. 더욱이 ‘구(區)’ 체계에 익숙한 노년층 사이에서는 헷갈려하는 사람이 제법 된다. 부천에서 만난 70대 택시기사는 “왜정 때 태어나 부천에서 쭉 살았는데 구청이 있을 때는 명확하게 동네가 나뉘어 좋았다”며 “아직 홍보가 안 돼 어디로 가야 할지 헷갈려하는 사람이 많다”고 말했다.

장기적으로는 부천시 관내 선거구 명칭 역시 구 폐지에 맞춰 바꿔야 할 것으로 보인다. 부천시의 현행 국회의원 선거구는 원미갑·원미을·오정·소사 등으로 여전히 과거 구분에 맞추어 명명돼 있다. 사후정비 작업을 소홀히 할 경우 행자부의 도로명주소 개편과 같이 이번 행정실험이 제대로 자리를 못 잡고 공중에 붕 뜰 위험마저 있다. 심지어 “구가 폐지되면 아무래도 시세(市勢)가 줄어든 것처럼 보여 집값이 떨어진다”고 우려하는 목소리도 나온다.

자치구 폐지 등 파급효과 주목

부천시의 행정실험이 인천과 부천 통합의 전 단계가 될 수 있을지도 주목거리다. 부천시에서 행정실험을 거듭하는 데는 이유가 있다. 사실 부천시는 존재 자체가 행정 비효율의 상징이다. 서울특별시와 인천광역시 사이에 끼여 중복행정으로 인한 혼란이 지금도 많다. 일례로, 지역번호는 경기도의 031이 아닌 인천시의 032를 사용한다. 부천시를 관할하는 지검과 지법은 인천지검과 인천지법이다. 관할 경계로 인해 대중교통은 부천시에서 단절되기가 예사였다. 서울~부천~인천을 연결하는 지하철 7호선은 서울과 부천의 경계인 온수역에서 회차(回車)하기 일쑤다. 생활권은 서울과 인천인데 택시는 시경계 할증요금을 내야 했다. 송영길 전 인천시장(현 의원·인천 계양을)은 “인천, 부천, 김포, 시흥 등을 통합해 인구 500만의 광역시를 만들겠다”는 구상을 내놓기도 했다. 사실 부천(富川)이란 지명 자체가 인천 부평(富平)구와 인천(仁川)에서 각각 따온 말이다. 부천시의 구 폐지 자체는 인천과 부천 통합의 전 단계로 의미 있는 실험이 될 수 있다.

부천시의 실험이 전국의 다른 도시들로 파급될지도 주목된다. 경기도 내에서만 해도 인구 50만명이 넘는 수원을 비롯해 고양시와 성남시, 용인시, 안산시, 안양시 등이 일반구를 설치하고 있다. 이 밖에 지방에서도 덩치가 좀 있는 도청 소재지인 충북 청주, 경남 창원, 전북 전주 등이 자체 조례를 통해 일반구를 설치해왔다. 심지어 이명박 정부 때인 2010년 창원·마산·진해가 통합하여 출범한 통합 창원시의 경우 인구는 108만명에 불과한데 의창·성산·마산합포·마산회원·진해 등 무려 5개의 일반구를 두고 있다. 인구 122만명의 경기도 수원이 4개 일반구청을 갖고 있는 것보다 더 많다. 심지어 마산합포구와 마산회원구는 인구 감소로 지난 2000년 폐지됐던 구(區)인데도 불구하고 2010년 행정구역 통폐합 때 되살아났다. 통합 이후에도 조직 축소 등의 실질적인 시너지 효과를 내지 못한 셈이다.

행정자치부 관계자에 따르면, 일반구를 설치하거나 폐지할 때는 행정자치부의 승인을 얻어야 한다. 현재 인구 50만이 넘는 경기도 남양주시, 화성시, 경남 김해시 등도 행정구 설치를 요구하고 있으나 행정자치부에서는 분구(分區)에 다른 비효율을 우려해 승인해주지 않고 있는 실정이다. 남양주는 66만, 화성시는 61만, 김해시는 52만으로 모두 행정구를 설치할 최소 자격요건을 갖추고 있다. 반면 인구 52만명의 경북 포항시는 남양주보다 인구가 15만명이나 적은데도 불구하고 남구와 북구 등 2개의 일반구를 설치하고 있는 등 주먹구구다.

장기적으로 일반구 폐지는 특별시와 광역시의 자치구 존폐에까지 영향을 미칠 수 있다. 서울의 경우 전임 오세훈 시장 시절 관내 자치구를 통폐합하려고 했다. 현행 25개 자치구를 약 100만명 단위로 묶어서 약 10여개의 자치구로 재편한다는 구상이었다. 하지만 자리가 걸린 각 자치구청장과 자치구의회의 조직적인 반발에 부딪혀 한 발짝도 나아가지 못했다. 그 결과 서울시와 각 자치구의 시정 방향이 달라 곳곳에서 불필요한 행정충돌을 일으키고 있다. 서울시와 강남구의 잇단 충돌이 대표적인 본보기다. 행정자치부 한순기 자치제도과장은 “2008년 이후부터는 일반구를 승인하지 않는 정책기조를 일관되게 유지하고 있다”며 “자치구 폐지의 경우 재작년부터 대통령 직속 지방자치발전위원회에서 아이디어 차원에서 논의했으나, 자치구는 일반구와 달리 구청장 등을 선출해서 뽑는 관계로 워낙 논란이 많아 사회적 합의가 더 필요하다고 본다”고 말했다.