ⓒphoto 이경호 영상미디어 차장
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문재인 대통령은 지난 5월 19일 청와대에서 가진 5당 원내대표와의 회동에서 내년 6월 지방선거 때 국민투표로 개헌을 추진하겠다는 뜻을 밝혔다. 자신의 대선 공약을 지키겠다는 다짐이었지만 집권 초반 대통령이 국정의 블랙홀이 될지도 모를 개헌을 먼저 꺼내든 것은 이례적이었다. 대선후보 시절 정부 내 개헌특위 구성을 공약한 바 있는 문 대통령은 이날 “국민 여론을 수렴하기 위해서 정부 내에 개헌특위를 따로 두려고 한 것인데 국회가 그런 역할을 해준다면 정부 내에는 둘 필요가 없다는 생각도 든다”고 말했다. 문 대통령의 말대로 국회는 이미 지난 1월 여야 의원 36명으로 헌법개정특별위원회(개헌특위)를 구성해 활동해왔다. 현재 국회 개헌특위 위원장은 판사 출신의 5선인 자유한국당 이주영 의원(경남 창원 마산합포). 개헌의 산파역을 자처해온 이 의원을 지난 5월 24일 국회 의원회관에서 만나 10 차 개헌으로 가는 여정(旅程)에 대해 물어봤다.

- 최근 문재인 대통령이 내년 지방선거 때 국민투표로 개헌을 추진하겠다고 약속했는데 어떻게 평가하나. “우리 정치권에서 본격적인 개헌 논의가 시작된 것이 올해로 벌써 10년째다. 2007년 1월 당시 노무현 대통령이 대통령중심제를 유지하면서 임기만 4년으로 바꾸는 원포인트 개헌 제안을 한 것이 시작이었다. 이후 이명박·박근혜 대통령을 거치면서도 개헌 논의가 이어져왔지만 결실을 맺지 못했다. 개헌은 블랙홀 같은 게 사실이다. 논의가 본격화되면 여야 대립이 극심해져 논의가 진전이 안 되는 일이 반복돼왔다. 하지만 작년에 최순실 사태가 발생하면서 제왕적 대통령제를 바꿔야겠다는 각성이 높아졌고 그에 따라 30년 만에 국회에 개헌특위가 설치됐다.”

대통령 나서면 힘의 논리로 안티 생겨

- 개헌특위의 당초 목표는 대선 전 개헌이었던 것으로 알고 있다. “그렇다. 작년 12월 9일 박근혜 대통령 탄핵소추안이 국회에서 가결되기 전에 여야가 개헌특위 구성에 합의했다. 헌법재판소의 대통령 탄핵 재판이 언제 끝날지 불투명한 상황이었지만 대통령 권력을 분산시킨 새로운 헌법을 만들어 새 정부를 출범시키자는 게 목표였다. 그래서 민주당을 제외한 3당 간사들이 주도해서 오스트리아식 이원집정부제와 비슷한 새로운 권력구조를 담은 개헌안에도 합의했다. 하지만 탄핵 정국에서 가장 유력한 후보를 갖고 있던 민주당이 합의안에 반대해 단일 개헌안은 무산됐다. 이후 특위는 대선 정국이 본격화된 지난 4월 12일 각당 대통령 후보를 초청해 개헌에 대한 의지를 확인하는 자리를 가졌다. 이때 모든 후보들이 개헌 의사를 밝혔고 문재인 후보는 내년 6월 지방선거 때 국민투표를 하는 방식으로 개헌을 하겠다고 약속했다. 당시 문재인 후보는 대통령 4년 중임제를 지지하지만 국회가 달리 정하면 국민적 합의라고 보고 그 결정에 따르겠다고 했다. 이번에 문재인 대통령이 그때의 약속을 지킨 것이라고 본다.”

- 문재인 대통령이 당선 후 자신의 개헌 약속을 뒤집을 수도 있었던 것 아닌가. “이미 개헌은 없던 일로 되돌릴 상황이 아니다. 개헌이 당위적이라는 공감대가 넓고 깊게 형성돼 있다. 대통령이 안 한다고 해도 국회에서 이미 결정한 사안이다.”

- 개헌안 논의와 발의 주체가 국회가 되어야 한다고 보나. “국회가 되어야 한다. 대통령이 개헌을 주도하면 안티(Anti)가 생기고 합의가 어려워진다. 과거 경험에 비춰 보면 개헌에 권력의지가 스며들면 힘의 논리가 작용하면서 반작용이 생긴다. 오히려 대통령이 너무 나서면 안 된다. 정치적 의도를 배제한 상태에서 순수하게 개헌 논의를 해야 합의를 이룰 수 있다.”

현행 헌법 제128조에 의하면 개헌발의권은 ‘국회 재적의원 과반수 또는 대통령’에게 있다. 발의된 개헌안은 20일 이상 공고한 후 공고일로부터 60일 이내에 국회 의결을 밟아야 한다. 개헌안 의결은 재적의원 3분의 2(200명) 이상 찬성으로 이뤄진다. 개헌안이 통과되면 이후 30일 이내에 국민투표를 치러야 하는데 유권자 과반이 참여하는 국민투표에서 과반이 찬성하면 개헌이 확정된다.

- 문 대통령이 공약한 정부 내 개헌특위는 필요 없다고 보나. “국회가 주체가 되면 따로 구성할 필요가 없다고 본다. 다만 정부 부처 간 입장 조율이 필요한 부분이 있다. 검사의 영장청구권이나 예산 법률주의, 예산증액에 대한 정부 동의권, 군사재판의 단심제 폐지 여부 등이 그런 것들인데 정부에서 논의해 조율을 거치면 그걸 국회 특위에서 수렴하면 된다. 국회 특위는 대선 정국이 본격화된 지난 4월 12일부터 휴지기(休止期)를 갖고 있는데 개헌안 세부 사항에 대한 정부의 의견은 이미 수렴한 상태다.”

이 위원장에 따르면, 당초 대선 전 개헌을 목표로 했던 국회 개헌특위는 그동안 빡빡한 일정을 소화하며 개헌 논의를 진행해왔다고 한다. 현재 개헌특위는 여야 의원들로 구성된 36명의 특위 위원 외에 기본권·총강, 경제·재정, 지방 분권, 정부형태, 정당·선거, 사법부 등 모두 6개 분야별로 53명의 자문위원을 두고 있다. 개헌에 관심 있는 80개 단체 및 기관에서 추천한 296명 중에서 선정한 자문위원들은 우리 사회 좌우 이념 지형을 망라했다는 평가를 받고 있다. 시민단체, 학계, 연구단체 등에 소속된 이들 자문위원은 4월 12일 이후 특위 휴지기에도 11차례나 세미나를 가지며 개헌안 세부 쟁점 사항에 대해 토론을 해왔고 지난 1월 특위 활동 시작 이후부터 따지면 모두 30차례 이상 토론을 가졌다고 한다. 이 위원장은 “기본권과 정부형태 크게 두 가닥으로 거의 모든 쟁점 사항에 대해 논의를 진척해왔다”며 “쟁점 사항들은 이미 합의를 이룬 것, 더 토론해 의견을 수렴하면 합의가 가능한 것, 쉽게 합의가 어려운 것들로 구분이 돼 있다”고 강조했다.

5·18 헌법 전문 수용은 더 논의해야

- 그동안 논의된 개헌안 세부 사항 중 합의가 어려운 쟁점은 어떤 것들인가. “이념적인 쟁점들이다. 남북 분단 현실에서 첨예한 이슈인 영토 조항도 있고, 보수와 진보가 다른 철학과 원칙을 가진 경제 조항도 있다. 이런 쟁점 사항들은 한쪽에서 너무 강하게 밀어붙이면 합의 자체가 어려워진다. 국민 전체적으로 합의할 수 있는 내용만으로 개헌을 해야지 극단적인 내용까지 담으려 하면 안 된다.”

- 적극적인 개헌론자로 알려진 이낙연 총리 후보자가 지난 5월 16일 기자들과 만나 국회 단일안 나오기가 쉽지 않다며 현실적으로 대통령이 개헌안을 내는 게 쉬울 것이라고 말한 바 있는데. “다시 말하지만 대통령이 주도하는 건 별로 바람직하지 않다. 개헌안이 국회에서 통과되려면 재적의원 3분의 2 이상 찬성을 얻어야 하는데 대통령이 주도하면 그 자체가 정쟁의 빌미가 될 수 있다. 결국 국회가 주도해 국민 전체적으로 합의할 수 있는 부분만 개헌을 해야 한다. 아직 우리 사회에 반대 의견이 강한 부분까지 담으려고 하면 어렵다.”

이 위원장은 이낙연 총리 후보자와는 서울대 법대 동기일 뿐더러 국회에서 함께 개헌 논의를 주도해온 사이라고 한다. 노무현 대통령 때 시작된 개헌 논의를 진전시키기 위해 18대 국회에 개설됐던 미래한국헌법연구회를 당시 한나라당·민주당 공동대표로 함께 이끌었다. 당시 모임에는 186명의 국회의원이 회원으로 참가했다고 한다.

- 문재인 대통령이 지난 5·18광주민주화운동 기념식에서 5·18 정신을 헌법 전문에 담겠다고 했는데…. “헌법 정신으로 전문에 담으려면 국민적 공감대가 충분해야 하는데 아직 그런 단계는 아니라고 본다. 반대 의견도 있다고 봐야 한다. 가능하면 수렴할 수 있도록 논의를 더 해봐야 한다. 5·18 정신의 헌법 전문 수용은 이미 국회 특위에서도 논의된 사안인데 자문위원들 사이에서도 찬반 의견이 맞섰다.”

- 상당수 시민단체들은 국회 특위의 여론 수렴이 부족했다고 비판하고 있다. 특히 이번 헌법 개정의 핵심 사안이 되어야 할 기본권 부분 등은 등한시했다고 비판한다. “그렇지가 않다. 기본권 부분은 그것대로 충분히 논의했고 헌법 전반에 걸쳐 논의가 이뤄져왔다. 이는 국회 홈페이지에 들어가면 확인할 수 있다. 개헌 특위 발언록도 다 올라와 있어 누가 어떤 논거로 무슨 얘기를 했는지 알 수 있다. 홈페이지에 들어가면 국민들이 개헌에 대한 의견을 직접 올릴 수도 있다. 개헌에 대한 의견을 담은 편지를 보내오는 분들도 계시는데 그런 것도 전문위원실에서 정리해 논의에 부치고 있다. 그동안 탄핵, 대선 정국을 거치면서 개헌 논의가 뒷전으로 밀렸고 언론에도 잘 보도되지 않아서 그렇지 많은 논의가 이뤄져왔다. 국민들이 적극적으로 관심을 가지면 참여할 수 있는 장(場)도 열려 있다. 이제 대선도 치렀으니까 국회 특위 차원에서 더 적극적인 여론 수렴을 위해 8월부터는 전국 순회 공청회도 열 계획이다. 지역 단위로 전문가 시민단체들이 참가해 개헌에 대한 다양한 의견을 수렴할 수 있을 것이다.”

실제 국회 홈페이지(www.assembly. go.kr)에 들어가면 ‘30년 만의 헌법 개정, 국민의 소중한 의견을 받습니다’란 배너가 떠 있고 이를 클릭하면 그동안 특위에서 정리해놓은 새로운 헌법 조항들을 7개 분야별로 열람할 수 있다. 각 분야별 헌법 조항마다 의견 제시가 가능하도록 돼 있고 전체 개헌특위 회의록도 열람 가능하다.

- 시민단체들은 이번 10차 개헌은 기본적으로 국민참여 개헌이 돼야 한다는 주장도 펴고 있다. 아이슬란드나 아일랜드처럼 일반 국민들이 참여한 기구가 개헌 논의를 주도해야 한다고 주장하는데. “국민참여 개헌은 국회 특위 출발 때부터의 개념이었다. 그래서 일반 국민의 여론을 수렴하기 위한 장치를 홈페이지에 마련했고 전문위원들도 가능한 폭넓게 선정했다. 일반 국민들이 참가하는 아이슬란드 제헌 국민의회 같은 걸 만들면 어떻겠느냐는 것도 이미 특위 차원에서 검토한 바 있다. 하지만 많은 분들이 굳이 그런 형태로 갈 필요가 있겠느냐며 반대했다.”

그간 토의 내용 열람, 의견 개진도 가능

실제 아일랜드와 아이슬란드는 국민 참여 개헌을 실천하며 주목을 받아왔다. 아이슬란드의 경우 2009년 무작위로 뽑은 국민 1500명으로 국민의회를 구성해 개헌안에 대한 토론을 벌였고 2011년에는 18세 이상 국민 가운데 투표로 선출한 25명으로 헌법평의회를 구성했다. 아이슬란드 헌법평의회는 개헌 논의 진행 상황을 SNS를 통해 모두 공개하고 국민의 의견도 수렴해가면서 개헌안을 마련했고, 2012년 국민투표에서 찬성 66.3%, 반대 33.7%로 개헌안을 가결시켰다. 아일랜드의 경우도 2012년 상원과 하원의 의결로 헌법의회를 꾸렸는데 일반 시민 66명이 대표로 선임됐다. 아일랜드 헌법의회는 대통령 임기 축소, 선거연령 하향 조정 등 주요 개헌 사안을 논의했고 헌법의회가 권고한 동성결혼은 2015년 국민투표를 거쳐 찬성 62.1%, 반대 37.9%로 가결돼 세계 최초로 합법화되기도 했다. 현재 아일랜드에는 헌법의회 의견을 정치권이 적극적으로 반영하지 않는다는 국민적 비판 끝에 일반 시민 100명으로 시민의회가 새로 구성돼 개헌 작업을 주도하고 있다.

- 언제까지 특위 차원의 단일 개헌안을 마련할 생각인가. “내년 지방선거가 6월 13일로 잡혀 있는데 이때 국민투표를 하기 위해서는 날짜를 역산해 보면 된다. 국회의원 재적 과반수 의원이 찬성해 개헌안을 제출하면 대통령은 그 안을 20일 이상 공고해 국민들이 알 수 있도록 해야 한다. 그후 60일 이내에 국회에서 의결하도록 돼 있다. 의결이 되면 정부로 안이 이송돼 18일간 공고 후 국민투표에 부치게 돼 있다. 이런 공고 기간 등을 역산하면 내년 2월이 마지노선이다. 여론을 수렴해 정당 간 합의가 끝난 개헌안이 2월까지는 나와야 원만한 개헌 절차가 이뤄진다.”

- 아까 국민적 합의를 이룬 것만으로 일단 개헌을 해야 한다고 말했는데 권력구조는 합의가 가장 어려운 부분 아닌가. 그렇다고 이 부분을 빼고 개헌을 하는 것도 현실성이 없어 보인다. “사실 기본권 부분은 이번 헌법 개정에서 더 명확히 하자는 차원의 것들이 많다. 헌법에 아예 빠져 있고 조문화돼 있지 않아 기본권을 소홀히 다루는 나라가 이제 아니다. 또 사형제 폐지, 성소수자 권익 보장 같은 이슈들은 완전한 합의를 이루기 어려운 부분이다. 하지만 권력구조 부분은 바꿔야 한다는 당위론이 있다. 물론 제도가 아니라 운영하는 사람이 문제라는 반론도 있지만 최순실 사태를 겪으면서 제왕적 대통령제를 바꿔야 하고 대통령에게 집중된 권력을 분산해야 한다는 당위론이 자리 잡았다. 우리 정치가 민주화되고 발전의 길을 걸어왔지만 제왕적 대통령제라는 제도의 한계도 뚜렷했다. 이 때문에 대립과 갈등이 심했고 정치적 타협을 잘 이루지 못했다. 결국 이번 개헌에서 권력구조 개편과 관련해서는 분권과 협치가 키워드다.”

- 현재 국민 여론은 대통령중심제에 대한 지지가 여전히 많은데. “현재 권력구조와 정부형태에 대해서는 크게 대통령중심제, 내각책임제, 이원정부제로 의견들이 나눠져 있다. 국회 개헌특위도 분과별 회의 등을 거치면서 이 부분에 대해 계속 의견을 모아왔는데 최근에는 분권형 대통령제인 이원정부제 선호도가 높다. 전체적으로 보면 문재인 대통령처럼 대통령중심제를 지속하자는 사람도 있고, 내각제가 결국 이상적이다는 의견도 많지만 이원정부제도 나름의 이유로 지지하는 사람들이 많다. 우리는 오랫동안 대통령제를 해왔기 때문에 국민들이 내 손으로 대통령을 뽑는 것에 대한 집념이 강하다. 대다수 나라들이 택하는 내각제로 바로 넘어가서 대통령을 의회 선출 등의 간선으로 뽑는 것은 무리라고 판단된다. 그래서 그 중간 형태로 대통령도 국민이 직접 뽑고 정부 운영은 내각이 중심이 되는 이원정부제를 해보자는 것이다. 그러다 대통령 직선도 필요 없다는 여론이 우세해지면 간선으로, 내각제로 넘어가자는 것이 특위 위원 다수의 생각이다. 과거의 경우 4년 중임 대통령제로 바꾸자는 의견이 한 40%라면 내각제는 10% 미만, 이원정부제는 10% 남짓 비율이었는데 최순실 사태를 겪으면서 대통령중심제 지지 여론이 꽤 가라앉은 것 같다.”

대선 전인 지난 3월 연합뉴스와 KBS가 발표한 여론조사에 따르면, 가장 적절한 권력 형태로 응답자의 42.8%가 ‘대통령 4년 중임제’를 꼽았고, 그 다음은 ‘분권형 대통령제’(20.3%), ‘의원내각제’(15.3%) 순이었다.

- 오스트리아식 이원정부제는 총리와 대통령이 갈등을 빚을 경우가 염려되는 제도인데 어떻게 생각하나. “오스트리아식 제도에서는 국민이 직접 뽑는 대통령은 국군통수권과 국방, 외교안보 등 외치를 담당하고 총리는 내치를 담당한다. 오스트리아 대통령은 의회해산권도 갖고 있고 국가 위기에는 국정도 이끌게 돼 있다. 이런 제도에서는 실제 총리와 대통령의 대립이 가장 우려되는 부분이다. 일종의 듀얼 리더십(Dual Leadership)에서 오는 갈등이다. 때문에 그런 갈등을 해결할 수 있는 장치들도 모색해 봐야 하는데 실제 오스트리아를 보면 별 문제가 없어 보인다.”

- 권력구조에 대한 입장이 첨예하게 맞설 텐데 합의가 가능하다고 보나. “합의를 이루어낼 수 있을 것이다. 전원이 동의할 수 없겠지만 논의를 하다 보면 최소공배수라고 해야 할까, 그런 것을 찾아야 한다. 모든 사람들이 다 합의를 하는 형태는 불가능하다. 앞으로 개헌 공청회 같은 걸 자주 열다 보면 정부형태에 대한 여론도 달라질 수 있다고 본다.”

이 위원장은 인터뷰가 끝나 일어서려는 기자에게 이렇게 말했다.

“너무 많은 것을 다 하려고 하지 말고 비움이 있어야 개헌이 된다.”

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정장열 부장대우
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