▲ 지난해 12월 9일 국회 본회의에서 상법 개정안이 통과되고 있다. photo 이덕훈 조선일보 기자

2.4%. 2019년 6월 리얼미터가 실시한 국가사회 신뢰도 조사에서 국회가 얻은 신뢰도는 턱없이 낮다. 국회의 주요 책무인 입법 시스템이 이런 불신의 주요 원인 중 하나라는 점은 의미심장하다.
   
   만 13세 이상이면 면허가 없어도 전동킥보드 등 개인형 이동장치를 이용할 수 있게 한 도로교통법 일부개정법률안이 그랬다. 지난해 5월 통과된 이 법안은 ‘전동킥보드=오토바이’를 ‘전동킥보드=전기자전거’로 바꿔 사용자 연령폭을 넓혔다. 지난해 5월 20일 20대 국회 마지막 회의에서는 130여개 법안이 무더기로 통과됐는데 이 킥보드 법안도 이 틈에 무리 없이 섞여 들었다.
   
   그런데 막상 법 내용이 알려지자 엄청난 비판이 쏟아졌다. ‘민식이법’ 등 도로 교통안전에 대한 법안이 늘어나는 추세와 거꾸로 가는 입법이었다. 도로 위 운전자들이 무서워하는 킥보드는 더욱 공포스러운 존재가 됐다. 수많은 사람은 안전을 염려했지만 막상 의원들은 그걸 고려하지 않았던 모양이다. 지난해 5월 12일 열린 국회 행정안전위원회 법안심사소위원회 회의록을 보면 참석한 의원들은 면허 연령만 따졌을 뿐 안전에 관해 따로 논의하지는 않았다.
   
   결국 이례적인 일이 벌어졌다. 통과된 지 6개월 정도 지나고 시행도 못 한 법을 21대 국회가 개정했다. 지난해 12월 9일 국회는 본회의를 열어 원래대로 면허가 있는 만 16세 이상만 전동킥보드를 탈 수 있도록 도로교통법 개정안을 의결했다. 이 개정안은 올해 4월에 시행되는데 이 때문에 공백이 생겼다. 지금은 완화된 20대 개정안이 적용되는 시기라 혼란이 생겼다. 안전 문제에 공감하지 못하는 의원들이 법안을 만들고 그 법이 호떡 굽듯 뒤집어져 생긴 촌극은 ‘졸속 입법’의 현주소를 보여주는 사례가 됐다.
   
   아마도 21대 국회는 2020년(2020년 5월 30일~12월 31일)을 바쁘게 보냈다고 평가할지 모른다. 국회의원들은 그 어느 때보다 일을 열심히 했다고 항변할 수 있다. 의정활동의 기본인 입법이라는 측면에서 볼 때 21대 국회의 양적 지표는 성공적이다. 지난 6개월간 의원들은 총 6463건의 법안을 발의했다. 산술적으로는 의원 한 명당 평균 21.5건 이상이다. 같은 기간 20대 국회는 4258건을 발의했다. 21대가 60% 이상 많이 발의했다. 19대 때(2716건)와 비교하면 두 배가 훨씬 넘는 성적이다. 매일 30건 정도의 법안이 쉬지 않고 발의됐다.
   
   

   법안에 이름 올리는 게 먼저다
   
   입법을 부지런히 하면 좋은 국회일까. 국회에서 보좌관으로 11년째 일하고 있는 A씨는 좋은 점보다 나쁜 점이 훨씬 많다고 본다. 그는 “19대 때 국회에 처음 들어왔을 때도 법안 발의가 너무 많다고 생각했는데 지금은 그런 수준을 넘어선 것 같다”고 말했다. 입법 건수가 처리용량을 넘어서면 부실 입법, 부실 심사로 연결될 텐데 그가 보기에는 이미 용량초과 상태다.
   
   과거의 국회는 정말 일을 안 했다. 민주화운동 이후 개원한 13대 국회에서는 같은 기간(1988년 5월 30일~12월 31일) 의원 발의 법안이 191건에 불과했다. 14대 국회에서는 27건으로 더욱 떨어졌다. 15대 들어서 168건을 기록한 뒤 16대에는 240건으로 소폭 늘었고 17대 들어서자 807건으로 급증했다. 18대는 2675건으로 뛰어올랐고 19대에도 2716건으로 증가세를 유지했다. 20대에는 4258건을 기록해 21대를 제외하면 그 어느 때보다도 많은 발의 건수를 기록했다. 국회입법처 관계자는 “2000년 생긴 국회법 79조3항은 대표 발의한 의원의 이름을 부제로 표기할 수 있도록 했다. 자기 이름이 붙고 이를 정량적 평가에 활용하기 시작하면서 양적 발의 건수가 점점 중요하게 취급되기 시작했다”고 말했다.
   
   앞서의 A씨가 국회에 입성한 2012년은 이미 의원실마다 법안 발의가 정말 중요하다는 분위기가 팽배했던 때다. 그때나 지금이나 의원들은 발의 건수를 늘리기 위해 공동발의를 적극적으로 활용한다. 의원입법에는 국회의원 10인의 이름이 필요하다. 요건을 채우려는 의원들이 공동발의를 요청하는 건 과거에도 많았지만 지금은 감당하기 어려울 정도로 늘었다. 인편이나 팩스로 법안의 취지를 설명하고 요청하던 방법도 이제는 진화해 텔레그램 등 메신저를 활용하는 경우가 많아졌다. 비대면 발의 요청이다.
   
   21대 국회의 6개월 동안 의원 한 명당 21.5건의 법안이 발의됐다고 해도 이건 산술적인 평균이다. 부탁하기 어려운 중진 의원보다는 초·재선 의원끼리 품앗이를 많이 한다. 그래서 이들의 사무실은 상대적으로 더욱 분주하다. 밀려드는 법안이 많다 보니 A씨 사무실에서는 막내 비서가 들어오는 법안 발의 요청을 따로 취합하는 역할을 맡았다. 다른 의원에게 찍어준 도장이 결국 우리에게도 도장으로 돌아온다는 걸 모두가 알고 있다. 그렇게 서로 발의할 수 있도록 돕는 구조가 만들어진다. 그는 “입법을 위한 입법이 된 지 오래다. 법안 하나에 이름을 올리는 의원이 10~15명 정도인 경우가 많은데 하루에 30건 정도 법안이 발의된다면 매일 300번 이상의 회람이 이뤄진다는 얘기다. 의원실마다 매일 도장을 찍어주고 있는 셈인데 이러니 법안 검토가 제대로 될 리가 없다”고 말한다.
   
   공동발의 외에도 법안을 만드는 방법은 많다. 때로는 단골 법안을 활용한다. 대표적인 게 조세특례제한법이다. 작년에는 코로나19 때문에 이 법이 더욱 인기였다. 비과세·감면 조항이 300여개나 되다 보니 개정안을 내기 좋기 때문이다. 특례 대상이나 범위, 혹은 숫자를 바꿔 법안을 쪼개서 만들 수 있다. 이제 6개월 지난 21대 국회에서 조세특례제한법 일부개정안은 195건이나 등장했다.
   
   때로는 창의적인 방법도 있다. 20대 국회 황주홍 당시 민생당 의원의 경우가 그랬다. 공공기관에서 여성에 대한 인사상 처우의 공정성 등을 심의하는 기구인 ‘유리천장위원회’를 두자는 취지는 좋았는데 법안 발의 방법이 문제였다. 공공기관에 유리천장위원회를 두자는 법안을 만드는 대신 공공기관 관련법마다 따로 조항을 넣어 200여건이 넘는 개정안을 발의했다. 중소기업은행에는 중소기업은행법 일부개정안을, 한국에너지공단에는 에너지법 일부개정안을 내는 식이었다. 사회에 커다란 이슈가 생기면 비슷한 법안들이 쏟아지는 것도 법안 발의의 양적 증가를 일으킨다. 19대 국회에서는 세월호 관련 법안이 140여개나 발의됐다.
   
   

   검토의 부실이 낳은 역효과
   
   의원입법이 가파르게 증가하는 건 보기에 따라서 정책 국회의 증거일 수도 있지만 실적주의를 앞세운 졸속 국회일 수도 있다. 둘을 가르는 건 법안이 얼마나 충실한지, 그리고 얼마나 제대로 검토되는지 여부다. 이럴 때 폐기법안 수와 폐기율은 지표가 된다. 폐기법안은 대체로 의원 임기와 맞물려 사라진다. ‘심의 후 폐기’도 있지만 극소수에 불과하다. 의원들이 동료의 법안에 대해 폐기 결정을 하길 꺼리는 문화 탓에 그냥 묵혀뒀다가 자연스레 임기가 끝나면 함께 폐기되도록 놔두는 경우가 대다수다. 20대 국회에서 발의한 법안은 2만4141건이었는데 이 중 폐기된 법안이 1만5125건에 달했다. 이 중 의원 발의만 보면 2만1594건이었는데 폐기된 법안이 1만4769건이나 됐다. 폐기율이 68.4%에 달한다. 의원이 발의한 10개 법안 중 7개 정도가 폐기된다는 얘기다. 법안의 질적인 측면을 담보하기에 발의 건수보다는 폐기법안 건수와 폐기율을 의정평가에 활용해야 한다는 의견이 많다.
   
   발의된 법안이 늘어나면 자연스레 검토 시간은 줄어들 수밖에 없다. 양을 택한 대신 질은 양보해야 한다. 법안의 질적인 내용과 심사는 검토 시간이 줄어들면서 소홀히 다뤄진다. 20대 국회에 발의된 2만4141건을 의원 수로 나눠 보면 1인당 검토해야 할 법안이 80.5건이다. 주요 국가와 비교해 보면 그 막대한 검토량에 놀라게 된다. 미국은 1인당 40.6건, 프랑스는 3.5건, 독일은 1.2건, 일본은 1.3건, 영국은 0.88건을 검토한다.
   
   법안을 살펴볼 시간도 발의 건수가 늘어나면서 줄어들었다. 이은주 정의당 의원실에 따르면 법안심사소위에 상정된 법안 하나에 투자한 심사 시간이 18대 국회에서는 19.3분, 19대 국회에서는 17.9분, 20대 국회에서는 13.1분에 불과했다. 이걸 전체 발의된 법안으로 확대하면 심사 시간은 더욱 짧아진다. 20대 국회를 기준으로 했을 때 겨우 6.6분이다. 현재 추세대로라면 21대 국회에 발의될 법안은 약 4만여건에 달하는데 심사나 검토 측면에서 상황은 더욱 악화될 수밖에 없는 구조다.
   
   13년 차 민주당 보좌관 B씨는 “법안이 너무 많이 쏟아지고 졸속으로 심사하다 보면 의원들도 법이 미칠 영향이나 부작용을 고려하지 못하고 통과시킨다. 그나마 대기업 같은 곳은 쏟아져나오는 법안을 체크하는 사람이 있고 자신들의 이해관계를 적극적으로 반영하는 창구가 있다. 하지만 대부분의 사람들은 법안이 있는지 없는지도 모르는 사이에 법이 통과된다. 심사가 졸속으로 이뤄진 법이 뜻하지 않은 부작용을 일으켜 이해당사자들에게 피해를 주는 경우가 종종 생긴다”고 말했다.
   
   ‘전기용품 및 생활용품 안전관리법(전안법)’이 그런 사례다. 원래 전기용품이나 어린이용품 등을 만들거나 수입하는 업체는 제품이 안전기준에 적합하다는 증거로 KC 인증서를 받아야 했다. 그런데 2015년 12월 31일 전안법이 통과되면서 의류·잡화 등 신체에 접촉하는 대부분의 용품도 KC 인증 표시를 받도록 바뀌었다. 의무인증을 지키지 않는 소상공인에게는 3년 이하 징역이나, 3000만원 이하 벌금 또는 500만원 이하의 과태료를 부과하도록 했다. 소비자에게 안전한 제품을 판매하라는 법의 취지는 좋았지만 액세서리나 옷 등을 파는 영세업자들이 품목당 수만~수십만원에 달하는 인증 비용을 부담해야 해서 판매를 중단하거나 문을 닫는 부작용이 생겼다. 수많은 이해 당사자의 현실을 무시한 악법이라는 비판이 일고 여론이 악화하자 의원들은 해명에 나섰다. 몇몇 의원은 “정부입법이라 전안법에 대해 잘 몰랐다”며 부실한 검토를 인정했다. 그리고 여야 공동으로 소상공인의 부담을 덜어주는 방식으로 개정안을 마련해 통과시켰다.
   
   

   “평가방식과 의원 욕구가 결합한 결과”
   
   법안 발의는 의원들의 평가 항목 중 하나다. 요즘 정당에서는 공천을 줄 때 입법 성과 평가를 하는데, 이것이 의원들이 법안 발의에 목을 매는 본질적인 이유다. 정당도 정성적 평가를 하고 싶어 한다. 하지만 평가 기준을 마련하기도 어렵고 뒷말이 나오기도 쉽다. 게다가 공천은 객관성이 생명이니 숫자로 보여줄 수 있는 정량적 지표가 가장 명확하다. 그래서 숫자로 말하는 발의 건수가 하나의 기준이 됐다.
   
   2019년 10월 31일 국회 본관 7층 의안과의 풍경은 의원들이 그 기준을 얼마나 신경 쓰는지 보여줬다. 이날 의안과 앞에는 더불어민주당 소속 의원실 보좌진들로 가득했다. 이날은 21대 법안 발의 실적평가 마감일이었고 그래서 법안 발의를 위해 사람들이 몰려들었다. 이미 민주당은 21대 총선 공천 기준에 법안 발의 실적을 포함하겠다고 밝힌 상황이었다. 의안정보시스템에 따르면 이날 하루에만 접수된 법안이 185건이었다. 민주당 관계자는 “법안 발의 건수가 많다고 공천에 유리한 건 아니지만 평균에 못 미치는 건 문제가 될 수도 있다. 서로 어느 정도가 평균인지 모르는 상황이라 불안하니 일단 건수라도 채우기 위해 양적으로 밀어넣는다”고 말했다. 이런 평가용으로 요긴한 게 우후죽순 생긴 의정활동상이다. 의원들 입장에서는 좋은 포트폴리오가 되기에 굳이 주는 걸 마다할 이유가 없다. 이런 상들도 가장 손쉬운 발의 건수를 기준으로 삼는 경우가 많다.
   
   건수 위주의 평가 관행이 문제가 되자 국회사무처는 ‘어떻게 하면 질적 평가로 전환할 수 있을까’를 고민했다. 국회사무처 관계자 C씨는 2016년 사무처 내 TF팀에 합류했다. 그는 “입법 활동이 많은 걸 나쁘다고 볼 순 없지만 법안 숫자 자체가 너무 많으면 국회 실무진 입장에서도 감당이 안 된다. 발의 건수 자체가 줄지 않으면 국회 기능이 왜곡될 수밖에 없는 상황이다. 의원실 입장에서도 양적 지표에 신경을 쓸 수밖에 없는 상황이라 우리 쪽에서 정성적 평가 방법을 도입하려고 했다”고 말했다. 입법조사처가 만든 ‘입법 및 정책 개발 우수 국회의원상’은 국회의장의 이름으로 수여되며 권위를 갖추고 있다. 의원실은 매년 가결법안 중 대표법안이라고 할 수 있는 한 건을 제출한다. 이 법안을 통해 외부 인사로 구성된 ‘우수 입법선정위원회’가 의견수렴 과정이나 헌법 합치성, 정책 효과와 집행 비용 등 다양한 측면을 종합적으로 심사해 수상자를 선정한다.
   
   이런 대안들이 하나둘 나오곤 있지만 입법량을 중시하는 흐름이 쉽게 바뀌지 않는 건 21대 국회가 증명하고 있다. ‘더 많은 입법이 우리 국회의 미래가 될 수 있을까’라는 보고서를 펴낸 박상훈 국회미래연구원 거버넌스그룹장은 “법안의 건수와 수치를 통해 의원의 입법 활동 순위를 매겨온 언론과 시민단체들의 평가 방식, 마찬가지로 법안의 건수와 수치를 통해 의정활동의 성과를 과시하고자 하는 의원 개개인의 욕구 등이 결합해 만들어낸 결과”라고 지적했다.
   
   
   햇빛 못 본 중요 법안이 잠잔다
   
   법안이 많아지면 법안을 심사하는 위원회도 바쁘다. 2020년 하반기, 전동킥보드 이용이 가능하도록 규제가 완화되고 사회적 이슈로 떠오르자 관련법들이 쏟아졌다. 이렇게 발의한 것 중 7개 법안은 ‘대안반영폐기’가 됐다. 대안반영폐기는 국회 상임위원회 등에서 유사하거나 중복되는 법안을 하나로 통합해 ‘대안’을 만든 뒤 폐기한 법안들이다. ‘폐기’가 붙지만 의원들은 “실질적으로 법안이 반영된 것이니 가결과 크게 다르지 않다”고 말하고 실적으로 인정한다. 하나의 이슈를 두고 다른 관점이 법안에 반영되는 과정이기도 하지만 법안 발의에 활용되는 방법이다. 이러다 보니 물밀듯 밀려오는 법안들을 이리저리 엮고 정리하는 데 시간과 노력이 들어가고 막상 시급하게 다뤄야 할 사안이 후순위로 밀리는 일도 벌어진다.
   
   21대 국회에는 이런 중요 법안들이 후순위로 밀린 채 수면 아래에 있다. 30건의 아동학대 관련 법안이 계류된 채 있고 헌법불합치 판정으로 효력이 중지된 낙태죄의 보완 입법도 이뤄지지 못했다. 택배 노동자를 보호하는 생활물류서비스산업발전법도 잠자고 있다가 12월 말 상임위 문턱을 겨우 넘었다. 우리가 모르는 또 다른 민생 법안이 햇빛을 못 보고 있을 가능성도 있다. 자, 법안이 많아질수록 국회는 정말 생산적인 조직일까. 일하는 국회보다 더 필요한 건 ‘제대로’ 일하는 국회다.