1. 정치
[2461호] 2017.06.12
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[정장열의 이슈타파] 이럴 바엔 내각제를…

의원 입각이 던지는 심각한 질문들

정장열  부장대우 jrchung@chosun.com 

▲ 장관 후보자로 지명된 더불어민주당 의원들 왼쪽부터 김부겸 의원(행정자치부 장관). 김영춘 의원(해양수산부 장관). 김현미 의원(국토교통부 장관). 도종환 의원(문화체육관광부 장관)
지난 5월 30일 문재인 대통령에 의해 행정자치부 장관으로 지명된 더불어민주당 김부겸 의원은 장관 후보자 인사청문회를 앞둔 6월 5일 자신의 지역구인 대구 수성구 유권자들에게 이런 인사 문자를 보냈다.
   
   “일전에 행정자치부 장관 후보자로 지명을 받았습니다. 어깨가 무겁습니다. 동시에 여러분을 자주 찾아뵐 기회가 아무래도 줄어들지 않을까 싶어 송구스럽습니다.”
   
   그러면서도 그는 “서울에 있는 의원실과 (대구) 범어동의 사무실도 종전과 똑같이 운영될 것”이라며 “추진해오던 지역 사업이나 예산 등 공약 실천에 빈틈이 없도록 더욱 챙기겠다”고 약속했다.
   
   김 의원은 더불어민주당에서 안희정 충남지사, 이재명 성남시장 등과 함께 문재인 대통령을 이을 차기주자 중 한 명으로 꼽히는 인물. 장관을 마치면 언제든 지역구 의원으로 복귀할 수 있는 그에게 잠시의 장관행(行)은 차기주자로서의 스펙과 국정 경험을 쌓을 수 있는 ‘비단길’임에 틀림없다. 더욱이 그는 자신의 약속대로 장관직을 수행하면서도 ‘지역구를 빈틈 없이 챙길 수 있다’.
   
   미국은 어떨까. 2009년 1월 오바마 대통령에 의해 오바마 1기 행정부의 첫 국무장관으로 지명된 힐러리 클린턴 당시 상원의원(뉴욕주)의 경우를 보자. 당시 힐러리는 민주당 대권 경쟁 상대였던 오바마 대통령의 장관직 제안을 한참의 고민 끝에 수락했고, 장관직 수락 즉시 자신의 지역구가 속해 있는 뉴욕주 데이비드 패터슨 주지사에게 짤막한 사퇴 편지를 보냈다. “미 국무장관으로서의 임무를 수행하기 위해 상원의원직을 즉각 사퇴한다는 것을 편지로 알리는 바입니다.”
   
   
   장관 임명되면 의원 사퇴하는 미국
   
   의원·장관 겸직을 허용하는 우리와 달리 미국은 현직 의원이 장관이 될 경우 의원직을 사퇴해야 한다. 이는 철저한 삼권 분립 정신에 기초한 것으로 예외 없이 적용된다. 현 트럼프 행정부에서 법무장관을 맡고 있는 제프 세션스도 1990년대 중반부터 상원의원직(앨라배마주)을 유지해온 노(老) 정객이었지만 트럼프 대통령에 의해 장관 지명을 받고 상원 인준을 통과한 직후 사퇴 서한을 로버트 벤틀리 앨라배마 주지사에게 제출했다. 미국에서 상원의원이 사망, 사퇴, 퇴출, 은퇴, 출마 등으로 궐석이 될 때 애리조나 등 14개 주는 보궐선거를 치르지만, 나머지 36개 주는 주지사가 잔여 임기를 채울 후임자를 즉각 임명하도록 돼 있다. 미국 정치 전공인 손병권 중앙대 교수는 “3권 분립 정신에 철저한 미국은 정부를 견제해야 할 상원에 결원이 생기는 것을 잠시라도 용납할 수 없다는 정신에 따라 후임자를 바로 정한다”고 했다. 하원의 경우는 상원과 달리 공석이 생기면 보궐선거를 치르는 게 원칙이다. 이 경우에도 보궐선거로 후임자가 결정될 때까지 유권자들의 여론 수렴, 민원 처리 등을 위해 공석인 하원의원실의 상당 기능이 참모들에 의해 유지된다.
   
   같은 대통령제 국가이지만 국회의원의 장관 겸직 허용 여부는 미국과 우리를 가르는 중요한 차이 중 하나다. 우리나라는 내각제를 고려했던 제헌헌법의 영향으로 내각제 요소가 강한 의원·장관 겸직이 허용되고 있지만 미국은 대통령제의 기본 정신인 3권 분립을 충실히 따르고 있는 셈이다. 미국에서 상·하 양원은 3권 중 하나라는 말에 걸맞게 우리보다 훨씬 센 권한을 갖고 있다. 행정부에는 없는 법안 제출권은 물론 예산 승인, 조약 비준, 연방 고위공무원 승인 등의 권한을 갖고 있다. 미국의 대통령과 정부는 우리처럼 굳이 ‘협치’를 강조하지 않더라도 의회의 협조를 얻지 못하면 아무 일도 할 수 없는 구조다.
   
   우리의 경우 현역의원의 겸직 조항은 역대 헌법마다 조금씩 수정돼왔지만 ‘허용’이라는 큰 줄기가 바뀐 적은 없다. 제헌헌법에서 ‘원천적 금지, 예외적 허용’ 조항을 뒀다가 1981년(11대 국회) 때 ‘원칙적 허용, 예외적 금지’로 바뀌었다가 2013년 국회법 개정을 통해 다시 ‘원칙적 금지, 예외적 허용’으로 전환됐다. 지난해 6월 국회 윤리심사자문위원회는 공익 목적의 명예직 범위를 축소하는 등 20대 국회의원 겸직 기준을 마련했지만 가장 논란이 돼온 장관직 겸직은 그동안 수차례의 관련법 개정 움직임에도 불구하고 요지부동이다.
   
   역대 정부마다 시비가 일었던 의원·장관 겸직 문제는 이번 문재인 정부에서도 논란을 이어갈 전망이다. 문재인 대통령은 지난 5월 30일 김부겸 의원과 함께 김현미·도종환·김영춘 등 더불어민주당 현역의원 3명을 각각 국토부·문체부·해양수산부 장관으로 임명했다. 4명의 현역의원 입각은 사실 이전 정부 전체 통계와 비교하면 그리 큰 숫자는 아니다. 총리를 포함할 경우 현역의원 10명을 국무위원으로 임명했던 전임 박근혜 정부를 비롯해 이명박(11명), 노무현(5명) 정부도 예외 없이 의원 출신 장관을 선호했다.
   
   
   의원 출신 장관에 대한 유혹
   
   문제는 문재인 정부 역시 현역의원 출신 장관 임명의 유혹에 계속 시달릴 수밖에 없는 상황이라는 점이다. 문재인 대통령을 유혹으로 이끄는 가장 큰 이유는 국회 인사청문회라는 ‘검증의 덫’ 때문이다. 지난 5월 31일 국회 임명동의를 간신히 통과한 이낙연 총리를 비롯해 문재인 대통령이 고심 끝에 임명한 총리와 장관 후보자들은 예외 없이 크고 작은 이유들로 ‘검증의 덫’에서 허덕였다. 하루빨리 장관 인선을 끝내야 하는 문재인 대통령으로서는 속이 타는 노릇일 뿐더러 검증 과정에서 불거지는 후보자들의 도덕성 논란이 정권의 도덕성까지 흠집 내는 것을 염려하지 않을 수 없다.
   
   이런 상황에서 눈길이 쏠리는 것은 현역의원 출신 4명의 후보자들이다. 이들 역시 6월 14~15일 인사청문회가 예고돼 있지만 경험칙상 100% ‘검증의 덫’을 통과할 전망이다. 지금까지 예외 없이 그래왔기 때문이다. 국회의 인사청문제도는 지난 2000년 6월 총리를 대상으로 처음 도입됐고, 2005년 7월부터 장관직으로 확대됐다. 그런데 그동안 국회 인사청문장에 섰던 25명의 현역의원 중 청문회를 통과하지 못한 사람은 한 명도 없다. 이명박·박근혜 정부에서 각각 지식경제부 장관과 기획재정부 장관으로 임명됐던 최경환 의원과, 농림수산부 장관과 안전행정부 장관으로 임명됐던 유정복 의원, 그리고 박근혜 정부에서만 기획재정부 장관과 국토교통부 장관을 지낸 유일호 의원은 인사청문회를 두 번이나 별탈 없이 통과했다. 유독 의원 출신 장관 후보자한테만 문턱이 낮아지는 역대 인사청문회를 고려할 때 문재인 대통령이 지명한 장관 후보자가 낙마하는 불상사가 벌어질 경우 장관 후보자를 손쉽게 구하기 위해 ‘2차 의원 입각’이 현실화될 가능성이 더 커질 것으로 보인다.
   
   역대 국회 인사청문회에서 보듯 여의도 바깥 사람들에게는 현미경을 들이대듯 엄격한 검증의 잣대가 같은 여의도 출신 장관 후보자에게는 흐물흐물해지는 이유를 짐작하기란 그리 어렵지 않다. 여야 구분을 떠나 국회의원들에게 동료 의원의 장관행은 자신에게도 올지 모르는 밝은 미래 중 하나다. 굳이 딴지를 걸어 의원들의 장관행이라는 ‘미덕’에 흠집을 낼 이유가 없다.
   
   의원·장관 겸직은 단순히 경력과 경험을 쌓는다는 차원을 넘어 의원들에게는 현실적 이익을 안겨준다. 대표적인 게 돈 문제다. 현직 의원이 장관을 겸하게 되면 1억원이 넘는 장관 보수를 별도로 받게 된다. 물론 의원 세비 중 가장 비중이 큰 일반수당은 제외되지만 연 4000여만원에 달하는 입법활동비, 특별활동비는 계속 지급된다. 또 의원 겸직 장관이 별다른 국회의원 활동을 하지 않더라도 연 2억5000여만원에 이르는 보좌진 9명의 급여도 계속 지급된다. 국회의원의 가장 기본적 책무인 입법과 국정감사, 예산심의를 하지 않는데도 의원실 소속의 4급 보좌관과 5~9급 비서관, 인턴 등 9명의 급여를 청구할 수 있는 권리는 유지되는 셈이다. 경제적으로 볼 때 의원 겸직 장관은 동료 의원들의 부러움을 살 만한 일이다.
   
   장관행은 해당 의원실 소속 직원들에게도 경사라면 경사다. 국회의원 보좌진 사이에서는 장관으로 발탁된 의원실 동료들에게 ‘로또 맞았다’는 표현을 쓴다. 보스가 없어 널널하게 지내더라도 월급은 그대로 나오기 때문이다. 지난 이명박 정권에서 장관을 지낸 한 의원실의 관계자는 “영감이 없으면 대신 지역구를 챙겨야 하는 등 귀찮은 일이 생기기도 하지만 아무래도 편한 것이 사실”이라며 “보좌진을 가장 바쁘게 만드는 입법, 감사 활동을 하지 않아도 되니까 시간 여유가 많아진다”고 했다.
   
   국회의원의 유급 겸직 허용 같은 혜택은 세계적으로도 유례가 없는 것이 사실이다. 겸직 자체를 허용하지 않는 미국이나 프랑스는 말할 것도 없고 우리처럼 대통령제를 채택하는 멕시코도 현역의원이 임기 중 연방 유급직을 겸직하려면 국회 사전동의가 필수다. 사전동의를 통과해 겸직할 경우는 의원 권한이 정지된다. 심지어 의원내각제를 채택하고 있는 영국도 장관 겸직 시 청문회나 의회 토론, 법안 발의 등 의원의 기본 권한이 제한된다.
   
   
   셀프 표결과 사전선거운동
   
물론 우리 같은 의원 겸직 장관이 갖는 장점도 있다. 인사청문회 통과의 수월성 외에도 의원 출신이 장관으로 오면 관료들에게 휘둘리지 않고 주도적으로 일을 해나가기 쉽다. 또 상명하복에 익숙한 공무원들에 비해 대통령과의 소통에서도 상대적으로 유리하다. 장관직을 견제·감독하는 소속 상임위에 오래 몸담았을 경우 업무 전문성이 떨어진다고도 할 수 없다. 실제 의원 출신으로서 장관직을 훌륭하게 수행하고 다시 국회로 돌아간 경우도 적지 않다.
   
   하지만 이런 장점을 덮어버리는 단점이 항상 시빗거리를 던져왔다. 가장 중요한 점은 미국에서 철저하게 지켜지고 있는 3권 분립 정신의 훼손이다. 의원·장관 겸직을 허용할 경우 국회의 가장 기본적인 책무인 대(對)정부 견제가 흔들릴 수밖에 없다는 비판이다. 사실 의원 겸직 장관은 ‘양다리 걸치기’다. 의원직을 사퇴하지도 않으면서 장관직을 수행하기 때문에 의원 겸직 장관이 많을수록 국회의 대정부 ‘화력’은 약해질 수밖에 없다. 당장 이번의 경우도 김부겸·김현미 두 명의 장관 후보자가 속한 국회 상임위가 모두 기획재정위원회여서 기재위로서는 사실상 두 명의 결원이 생기는 셈이다. 또 해수부 장관으로 내정된 김영춘 의원은 농림식품해양수산위원회 위원장을 맡아왔기 때문에 당장 상임위원장 공석 사태가 벌어졌다.
   
   무엇보다 심각한 문제는 우리는 미국과 달리 정부에도 입법권이 있다는 사실이다. 정부에서 제출한 법안을 심사하고 문제점을 시정해야 할 의원이 오히려 장관으로 양다리를 걸치면서 정부 법안의 추진 주체가 된다는 것은 심각한 문제다. 이와 관련된 적나라한 장면들을 기억해내는 것도 어렵지 않다.
   
   지난 2014년 12월 국회 본회의장에서 당시 최경환 기획재정부 장관은 과세대상에 담배를 추가하는 개별소비세법 개정안 등 야당이 반대하는 쟁점법안들을 설명하기 위해 발언대에 섰다. 의원들의 토론이 끝난 후 표결에 들어간 순간, 최경환 장관은 이번에는 의원으로 변신해 투표석에 앉아 찬성표를 던졌다. 기재부 장관으로서 개정안을 발의하고 의원 신분으로서 직접 찬성표를 던지는 이른바 ‘셀프 표결’을 실천한 셈이다. 의원 겸직 장관들이 평상시에는 장관직 수행에 무게를 두다가 정권 차원에서 추진하는 중요한 정책 표결에는 국회의원으로 참석해 표를 던지는 장면은 이제 별로 낯선 것도 아니다. 우리에게는 익숙한 장면이지만 3권 분립 정신에 비춰 보면 말도 안 되는 일이 벌어지는 셈이다.
   
   물론 의원 겸직 장관은 내각제 요소를 가미한 우리 헌법 정신과 관련 법규 면에서 보면 전혀 문제가 없다. 우리 헌법 43조는 ‘국회의원은 법률이 정하는 직을 겸할 수 없다’고 돼 있는 반면 국회법 29조는 ‘의원은 국무총리 또는 국무위원(장관)직 이외의 다른 직을 겸할 수 없다’고 규정하고 있다. 국무총리와 장관은 예외적으로 겸직이 허용된다는 의미다. 이 때문에 의원이 장관을 겸직하는 것이 뭐가 문제냐는 반론이 나올 수 있다.
   
   문제는 법 위반 여부가 아니라 우리 권력제도가 의원내각제가 아닌 대통령제를 채택하고 있다는 점이다. 의원들로 정부를 구성하는 의원내각제에서는 정부가 잘못하면 국회를 해산하고 다시 선거를 통해 책임을 묻는다. 하지만 우리는 의원들이 대거 입각해 장관직을 잘못 수행하더라도 책임을 물을 길이 없다. 의원내각제처럼 국회를 해산할 수도 없을 뿐더러 국민의 손으로 직접 뽑은 대통령은 5년간 임기가 보장된다.
   
   
   개헌 정신과도 배치
   
   지금과 같은 ‘짬뽕식’ 제도는 제왕적 대통령 근절과 권력 분산을 목표로 추진되고 있는 개헌 정신과도 배치된다. 지금의 대통령제에서 여당 의원을 장관으로 ‘차출’하는 것은 당·청 수직관계를 강화할 위험성이 크다. 장관 낙점만을 고대하는 분위기 속에서 여당 의원들 스스로 자신들이 지역구 민의를 대변하며 정부를 견제할 국회의원이라는 사실을 망각한 채 거수기로 전락할 위험에 빠지기 십상이다. 실제 역대 정권에서는 의원 입각이 여당을 관리하는 수단으로 악용돼왔다. 특히 문재인 대통령은 후보 시절 바람직한 권력구조로 4년 중임 대통령제를 지지했다. 미국식 4년 중임 대통령제의 핵심이 3권 분립에 의한 제왕적 대통령의 권력 분산에 있다고 보면 의원 입각은 오히려 금기 대상이다. 의원 입각을 선호할 바에는 차라리 의원내각제 개헌을 추진하는 게 옳다.
   
   잘 드러나지 않지만 의원 겸직 장관이 야기하는 폐해가 또 있다. 장관이 다음 선거를 노리는 의원을 겸직하고 있기 때문에 선거에 유리한 정책이나 예산 배정을 추진할 경우 제재할 방법이 마땅치 않다는 것이다. 이 역시 논란이 일었던 사례가 적지 않다. 2015년 3월 박근혜 대통령이 새누리당 유기준 의원을 해양수산부 장관으로 임명했을 때 그의 장관직 수행이 자신의 지역구(부산 서구) 공약 수행에 유리할 수 있다는 비판이 제기된 바 있다. 당시 그가 지역구 의원으로 내건 1호 공약이 부산 서구 송도지구(송도해수욕장)에 복합해양휴양지를 조성하는 사업이었는데 191억원의 국비가 들어가는 이 사업을 챙기는 데 해수부 장관만 한 직책이 없었다. 실제 2013년 1월부터 3년간 공사가 진행된 이 사업은 유기준 의원의 장관 재임 기간(2015년 3~11월) 지속적으로 추진돼 송도구름산책로 조성 등 과거 송도해수욕장 풍경을 완전히 탈바꿈시키며 2016년 5월 마무리됐다. 유기준 의원은 장관 재임 시 업무수행을 이유로 수시로 부산을 방문해 “장관과 의원직을 절묘하게 조화시키고 있다” “몸도 마음도 서구에 있다”는 말을 듣다 2016년 4월 총선에서 승리해 4선 의원이 됐다. 현행법에는 장관 겸직 의원들의 의정활동을 제한하는 조항이 없기 때문에 총선이나 지방선거를 앞두고 장관 겸직 의원이 사전 선거운동에 해당하는 활동을 해도 제재하기 힘들다.
   
   장관·의원 겸직에 대해서는 그동안 일부 국회의원들이 문제점에 동의하며 관련법 개정을 추진했지만 법안 통과에는 번번이 실패했다. 2012년 새누리당 여상규 의원이 특임장관을 제외하고 국회의원이 총리 및 장관을 겸직하는 것을 금지하는 법안을 동료의원 41명의 서명을 받아 대표발의했지만 폐기됐다. 새누리당 의원들은 전신인 한나라당 시절까지 포함해 의원·장관 겸직 금지를 담은 국회법 개정안을 모두 4차례나 발의했지만 모두 동료 의원들의 벽을 넘지 못했다. 지난 2015년에는 장관에 임명된 의원들의 의결권을 제한하는 이른바 ‘이완구법’도 발의됐지만 이 역시 폐기됐다. 한국식 대통령제가 낳은 의원·장관 겸직 허용은 앞으로 진행될 개헌이 어떤 권력구조를 택하느냐에 따라 존폐 여부가 판가름날 전망이다.
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