1. 정치
[2466호] 2017.07.17
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[정장열의 이슈타파] 국민의당發 다당제의 위기

다시 强대强 양당제로?

정장열  부장대우 jrchung@chosun.com 

▲ 국회에서 열린 국민의당 원내대책회의. 김동철 원내대표(가운데) 뒤엔 ‘다당제는 시대정신’이라는 구호가 붙어 있다. photo 뉴시스
서울 여의도 국민의당 당사 외벽에는 지난 5월 대선 이후 대형 현수막이 걸려 있었다. ‘국정은 협치, 국민은 혁신!’ 멀리서도 눈에 띄는 이 문구는 여당인 더불어민주당과의 협치(協治)를 다짐하는 국민의당의 상징물 같은 것이었다. 그런데 국민의당은 지난 7월 9일 이 현수막을 철거해버렸다. 이날 이언주 원내수석부대표는 국회 기자간담회에서 이렇게 말했다. “청와대와 여당이 더는 협치를 할 의지가 없다는 게 명백해졌다고 판단해 당사 현수막을 철거하기로 했다. 정부와 민주당은 야당의 목소리를 전혀 듣지 않고 아예 깔아뭉개고 있다. 문 정부가 포퓰리즘 독재의 길로 가고 있는 데 대해 심각한 우려를 표한다.”
   
   ‘여당 2중대’ ‘제1중대’라는 비아냥을 들어가면서도 이낙연 총리 후보자 인준안 찬성 등 사안별로 여당의 손을 맞잡아온 국민의당이 스스로 협치의 문을 걸어 잠근 것은 위기감의 발로로 해석된다. 국민의당은 이른바 ‘문준용 취업 특혜 의혹 제보 조작’ 사건으로 벼랑 끝에 내몰린 상황이다. 지난 7월 7일 발표된 한국갤럽 여론조사에서 국민의당 지지율은 4%를 기록하며 창당 이래 최저치를 경신했다. 이 조사에선 더불어민주당이 50%의 압도적 지지율을 보였고 자유한국당이 10%, 바른정당이 8%, 정의당이 6% 순이었다. 원내정당 중 꼴찌를 기록한 국민의당은 텃밭인 광주·전라 지역에서도 지지율이 6%에 불과했다.
   
   
   호남의 붕괴
   
   국민의당 내부에서는 “이대로 가다가는 당의 문을 닫아야 할지도 모른다”는 우려의 목소리가 터져나오고 있다. 특히 “특단의 대책이 없는 한 내년 지방선거에서 살아남기 힘들다”는 위기감이 빠르게 번지고 있다. 호남을 기반으로 하는 정당으로서 지지기반 붕괴 조짐을 내부에서부터 심상치 않게 받아들이고 있는 것이다. 문재인 대통령에 대한 호남 지지율이 거의 100%에 육박하는 상황에서 국민의당 호남 조직 일각에서는 집단 탈당 움직임도 나타나고 있다. 황주홍 의원의 지역구인 전남 장흥의 김화자 군의원이 최근 탈당계를 제출한 데 이어 곳곳에서 국민의당을 탈당해 민주당으로 당적을 옮기려는 움직임이 감지되고 있다. 지난 5·9대선 때 문재인 후보 공격에 앞장섰던 강연재 전 부대변인도 “(국민의당이) 제3의 중도의 길을 가는 정당도 아니고, 전국정당도 아니고, 안철수의 새 정치도 없다고 판단했다”며 탈당계를 제출한 것으로 밝혀져 당의 위기 지수를 높였다.
   
   이런 벼랑 끝 위기는 물론 국민의당이 자초한 것이다. 국민의당 자체 조사에서 ‘제보 조작 사건’이 당원 이유미씨의 단독 범행이라고 결론지었지만 검찰의 칼끝은 국민의당 지도부를 계속 겨누고 있다. 이유미씨의 윗선인 이준서 전 최고위원의 경우 이미 ‘공직선거법상 허위사실 공표’ 혐의로 구속영장이 발부됐다. 이 전 최고위원이 제보 내용이 조작된 것을 알면서도 발표토록 했다는 게 검찰의 시각이다. 이른바 미필적 고의에 해당한다는 것이다. 이러한 미필적 고의 혐의가 수사 결과에 따라 이 전 최고위원으로 끝나지 않을 수 있다는 데 국민의당의 위기감이 도사리고 있다. 지난 대선을 치른 당 지도부 전체가 책임을 져야 하는 상황에 내몰릴 수 있기 때문이다.
   
   현재 국민의당이 협치를 거부하면서 강하게 반발하는 데는 이번 조작 사건이 당 지도부와는 무관하다는 것을 강변하는 차원이라고 볼 수 있다. 하지만 더 큰 이유는 민주당을 향한 분노와 배신감에 있다고 봐야 한다. 국민의당은 여당이 벼랑 위에 서 있는 자신들을 아예 벼랑 아래로 밀어버리려 한다는 의구심을 품고 있다. 이참에 국민의당을 흡수해버리겠다는 저의(底意)가 여당 내부에 도사리고 있다는 것이다. 실제 여당 일각에서는 이번 조작 사건을 계기로 국민의당과의 통합론이 제기되고 있다. 우상호 전 원내대표는 지난 7월 6일 한 라디오 프로그램에 나와 이렇게 말했다. “조작 사건이 마무리되면 통합이나 연정에 대한 진지한 논의가 이뤄져야 할 것이다. 국민의당과 민주당은 노선과 가치가 다르다기보다는 대선을 염두에 두고 한 계파싸움 때문에 갈라선 만큼, 대선이 끝난 마당에 굳이 헤어져 있기보다는 다시 합쳐야 한다.”
   
   국민의당의 반발에 더욱 불을 지른 것은 추미애 대표다. 추 대표는 지난 7월 7일 한 라디오 프로그램에 출연해 “그 당의 선대위원장이었던 박지원 전 대표와 대선후보였던 안철수 전 의원이 몰랐다고 하는 건 머리 자르기”라고 비판했다. 검찰이 이준서 전 최고위원에게 적용한 미필적 고의 혐의도 추미애 대표 입에서 먼저 나와 국민의당은 “검찰에 가이드라인을 제시한 것 아니냐”며 반발했다.
   
   
   “처음부터 협치 DNA는 없었다”
   
   여당의 이러한 태도에 대해 국민의당 박주선 비대위원장은 지난 7월 10일 국회에서 열린 비상대책위원회의에서 “더불어민주당과 정부는 말로는 민생과 추경예산, 정부조직법 등에 대한 협치를 주장하며 국민의당과 동반자적 역할을 강조하면서도 행동으로는 이 사건을 빙자해 ‘국민의당 죽이기’ 정치공작을 벌이고 있다”고 비판했다. 여당이 말로만 협치를 외칠 뿐 협치의 DNA가 처음부터 없었다는 비판이다. 사실 추미애 대표의 현 기준에 따르면, 국민의당은 더 이상 협치의 대상이 아니다. 추 대표는 지난 7월 10일 “공공성과 도덕성이 정당의 품격”이라면서 “협치의 전제가 따로 있을 수 없지만 협치는 각 당이 최소한의 품격을 갖추고 있을 때 가능할 것”이라고 밝혔다. 여당과 이념과 정체성이 가장 가까운 국민의당이 협치의 대상에서 제외될 경우 협치의 토대는 허물어질 수밖에 없고 그 이후의 장면은 상상이 어렵지 않다. 우리에게 익숙한 ‘동물 국회’ 아니면 ‘식물 국회’의 길만 남는데, 현 국회선진화법이 바뀌지 않는 한 문재인 정권도 초반부터 ‘식물 국회’에 빠져들 수밖에 없다.
   
   협치는 지난 대선 직후만 하더라도 대통령과 여당이 먼저 꺼내든 시대적 과제였다. 문 대통령은 취임사에서 “5년 내내 야당과 대화하고 소통하고 타협하고 협력하는 자세로 임하겠다”고 강조한 바 있다. 의석 점유율 40%대(120석)에 불과한 소수 여당으로서는 야당의 협조 없이는 할 수 있는 일이 아무것도 없기 때문에 문 대통령과 더불어민주당에 협치는 숙명이다. 당장 문 대통령 대선공약 1호인 일자리창출을 위한 11조2000억원 규모의 추가경정예산 통과도 야당의 반대 속에 한 달째 표류하고 있다. 여당이 국민의당을 진짜 흡수통합하든지, 과거와 같은 의원 빼내기를 통해 인위적인 정계개편을 시도하지 않는다면 지금과 같은 소수여당의 한계는 2020년 총선 때까지 지속될 수밖에 없다.
   
   국민의당과 협치의 위기를 지켜보면서 우리는 좀더 원론적인 질문을 던질 수 있다. 바로 현재의 다당제가 우리의 정치 환경에서 지속될 수 있느냐는 질문이다. 진보와 보수 정당이 각각 두 개씩, 그리고 중도를 표방한 한 정당이 원내에 포진한 지금의 5당 체제는 우리 정치사에서 이례적인 실험이다. 영남과 호남을 기반으로 한 보수·진보 양당이 원내 의석 수를 바탕으로 힘겨루기를 해온 이전의 국회 풍경과는 사뭇 다르다. 지금과 같은 5당 체제는 지난 대선을 거치면서 더 공고화된 측면이 있다. 후보 간 이합집산을 통해 결국 양자대결로 치러질 것이라는 많은 사람들의 예상을 깨고 다당제 구도하의 대선이 끝까지 관철됐기 때문이다. 과거의 대선에서는 다자 구도로 출발했던 선거도 DJP연합, 노무현-정몽준 단일화, 문재인-안철수 단일화에서 보듯 결국 양자 대결로 수렴되곤 했었다.
   
   지금의 5당 체제는 2016년 총선을 앞두고 새정치민주연합이 더불어민주당과 국민의당으로 쪼개지고, 지난 대선 직전 새누리당이 자유한국당과 바른정당으로 나뉘면서 자리 잡았다. 출발은 기성 정치인들의 이해관계에 따른 것이었지만 지금의 다당제는 지난 총선과 대선을 거치면서 이전의 양당제와는 다른 선택지의 묘미를 유권자들에게 안겨줬다. 그 결과 국민의당은 지난 총선에서 모두의 예상을 깨고 ‘중도 실험’이 우리 정치 지형에서도 통할 수 있음을 보여줬다. 특히 지난 대선에서 유권자들은 5당 후보들의 TV토론을 지켜보면서 각당의 이념적 스펙트럼이 어떻게 다른지를 명확하게 알았다. 동성애와 사형제 등 전통적인 이념적 쟁점들에 대한 후보들의 답변을 들으면서 양자택일을 강요당하는 양당제와 달리 다당제하에서는 소수의 목소리와 다양한 유권자들의 요구가 세심하게 배려될 수 있음을 깨달았다.
   
   유권자들은 동성애를 적극 옹호한 정의당 심상정 후보와 민주당 문재인 후보와의 차이만큼이나 똑같이 보수정당을 표방하는 자유한국당 홍준표 후보와 바른정당 유승민 후보의 색깔이 다르다는 걸 알아차렸다. 승자인 문재인 후보(41.08%)를 비롯해 홍준표(24.03%), 안철수(21.41%), 유승민(6.76%), 심상정(6.17%) 등 5명의 후보가 받아든 득표율에 다당제의 존재 이유가 담겨 있는 셈이다.
   
   
▲ 지난 5월 19일 청와대에서 열린 문재인 대통령과 5당 원내대표 오찬 회동. 왼쪽부터 노회찬 정의당, 주호영 바른정당, 정우택 자유한국당 원내대표, 문재인 대통령, 우원식 더불어민주당, 김동철 국민의당 원내대표. photo 뉴시스

   오스트리아 다당제의 교훈
   
   다당제는 분권과 협치의 기본 토양이라는 게 많은 전문가들의 지적이다. 국회 개헌특위에서 가장 선호도가 높은 오스트리아식 분권형 대통령제도 핵심 바탕은 다당제라는 것이 정설이다. 최태욱 한림국제대학원대 교수는 지난 4월 ‘개헌, 전제조건이 필요하다’란 글에서 오스트리아식 분권형 대통령제의 조건들을 설명하면서 “구조화된 다당제 환경에선 대통령이 여당(연합) 장악력을 활용하여 총리가 주도하는 행정부를 좌지우지하는 일은 벌어지기 어렵다”고 강조했다. 오스트리아의 경우 국민들이 직접 선출하는 대통령과 의회에서 선출된 총리가 적절하게 권력을 나누는데, 이념적 스펙트럼이 다양한 다수당이 항상 힘의 균형을 이루는 상황에서는 대통령이 속한 특정 정당이 의회의 다수파가 되는 일은 벌어지지 않는다는 것이다. 최 교수는 “셋 이상의 유력 정당들이 의회 의석을 비교적 고루 나누어 가질 경우엔 어느 한 정당이 단독 과반 지위를 차지할 수 없으며, 또한 그 정당들 모두가 이념과 정책 기조 등의 면에서 서로 분명한 차이를 드러내는 경우엔 그 가운데 둘 이상의 정당들이 모여 하나의 ‘진영행위자(bloc actor)’로서 행동할 가능성은 낮다”고 설명했다. 이런 상황에서는 결국 협치와 분권이 작동하지 않을 수 없다는 것이다. 실제 정당명부식 비례대표제를 채택하고 있는 오스트리아에서는 한 정당이 50% 이상을 득표하는 일이 벌어지지 않기 때문에 정부는 늘 연립정부 형태를 띠며, 의회가 정상적으로 작동할 경우 대통령이 자신에게 부여된 권한마저 상당 부분 내려놓고 총리에게 권한을 넘기는 ‘역할 포기’가 전통으로 굳어져 있다. 이런 색다른 정치 문화와 제도를 통해 오스트리아에서는 대통령과 총리의 소속 정당이 다르더라도 갈등을 빚지 않고 권력을 원만하게 나누어왔다.
   
   전문가들은 우리가 닮기 힘든 오스트리아의 협치와 분권 DNA는 역사적 산물이라는 지적도 한다. 독일과 함께 나치즘의 폐해를 겪은 오스트리아는 2차 대전 후 미국·영국·프랑스·소련 등 전승 4개국에 의해 분할점령됐다. 이런 쓰라림을 당하면서 오스트리아는 독립국가 지위를 회복하기 위해서는 모든 정당과 정치사회 세력이 합심하고 협력해야 한다는 교훈을 얻었고, 정당들이 이념과 정파를 초월한 연합정치의 전통을 만들어갔다.
   
   우리의 경우 오스트리아와는 정반대다. 막 시작한 다당제보다는 보수와 진보가 맞붙는 양당제가 훨씬 더 익숙하다. 탈출구가 보이지 않는 여야 강경 대치를 욕하면서도 항상 한쪽은 틀리고 한쪽은 옳다는 이분법에 익숙해져 있는 게 사실이다. 이런 맥락에서 보면 중도 정당인 국민의당의 위기가 지금의 다당제를 무너뜨리고 양당제 복귀의 길을 열 가능성은 농후하다. 만약 국민의당이 바닥부터 허물어져 진짜 민주당에 흡수되는 사태가 벌어지면 그 여파로 자유한국당과 바른정당도 다시 합쳐질 공산이 크다. 우리 정당 구조에서 보수와 진보, 좌와 우는 서로 영향을 주고받는 닮은꼴이다. 한쪽이 뭉치면 다른 쪽도 반드시 뭉칠 수밖에 없는 구조다.
   
   양당제로의 복귀가 실현되느냐 마느냐는 내년 지방선거가 결정적 계기로 작동할 전망이다. 이와 관련 여당 일각에서는 “아직 선거가 끝난 게 아니다”란 말도 나온다. 지난 대선 못지않게 내년 지방선거 역시 현재의 여야 구조를 바꿀 수 있는 중요한 계기라는 인식이다. 이러한 인식에는 지금 당장 국민의당을 흡수하려는 노력을 하지 않더라도 내년 지방선거에서 국민의당이 참패해 자연스레 흡수될 것이라는 전망이 깔려 있다. 홍준표 자유한국당 대표 역시 지난 당대표 후보자 초청 토론회에서 “내년 지방선거 이전에 양당구조로 바뀔 것”이라며 “어차피 국민의당은 민주당에 흡수되고, 바른정당은 우리가 당 쇄신만 잘하면 상당수 의원이 복귀할 것”이라고 전망했다.
   
   
   양당제의 흑역사
   
   우리 여의도 정가는 국민의 뜻과는 상관없이 양당제를 만들어온 흑역사도 갖고 있다. 정치평론가인 최광웅 데이터정치연구소장은 ‘바보선거’라는 저서에서 “국민의 선택은 다당제, 여의도는 양당제”라는 지적을 했다. 1988년 국민이 선택한 1노3김의 4당 체제를 3당 합당을 통해 양당제로 되돌린 이후 제3세력이 틈을 비집고 나오면 합당, 연합, 연대 등의 방식으로 회유 또는 흡수하는 일이 우리 정치사에서 반복적으로 나타났다는 것이다. 최광웅 소장의 말이다.
   
   “우리나라는 제3의 정치세력이 살아남기 힘든 소선거구 다수대표제라는 독특한 선거제도지만, 데이터를 보면 그래도 국민은 최소 13.5% 이상을 항상 제3세력에 투표를 하곤 했다. 정당비례제 또는 중·대선거구제를 하는 서유럽 방식이었다면 절대로 과반수 정당이 탄생할 수 없는 유권자의 의사 표출인데, 이를 왜곡시킨 주체는 바로 독과점을 통해 이익을 극대화하려는 몰상식한 여의도 정치인들이었다.”
   
   서울 여의도 국회 국민의당 원내대표 회의실에는 현재 ‘정당도 경쟁해야 합니다. 다당제는 시대정신입니다’라는 구호가 걸려 있다. 이 역시 벼랑 끝 위기 상황에서 당의 정체성과 존재감을 드러내려는 노력으로 해석된다. 하지만 다당제의 위기는 바로 국민의당에서 시작되고 있다. 강원택 서울대 정치학과 교수는 이렇게 진단했다. “국민의당을 지탱하는 두 기둥은 호남과 새정치였다. 그런데 반(反)문재인 정서에 기댔던 호남도 바닥부터 허물어지고 있고 조작 사건을 거치면서 새정치도 실종됐다.”
   
   그럼에도 불구하고 다당제는 여전히 유효하다는 것이 강 교수의 진단이기도 하다. 다양화된 국민의 요구를 반영하는 다당제는 국민의당의 위기와 무관하게 여전히 생명력이 있다는 것이다. 안철수 전 대표도 지난 7월 12일 이번 조작 사건에 대해 “책임을 통감한다”고 사과하면서도 “힘겹게 만든 다당체제가 유지될 수 있도록 국민의당에 다시 한번 기회를 주실 것을 호소드린다”고 했다. 유권자의 다당제 욕구가 내년 지방선거에서 다시 표출될 수 있느냐가 국민의당과 다당제의 미래를 가늠할 시금석으로 보인다.
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