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  1. 경제
[2559호] 2019.05.27

3기 신도시 개발의 문제점

김원중  부동산학 박사·건국대 겸임교수 

▲ 지난 5월 18일 오후 경기 고양시 일산서구 주엽동 주엽공원에서 일산·운정·검단신도시 연합회 등이 3기 신도시를 반대하는 집회를 개최하고 있다. photo 뉴시스
3기 신도시 개발을 둘러싸고 수도권이 시끌시끌하다. 신도시 예정 지역의 주민설명회가 곳곳에서 주민들의 거센 반발로 무산되고 주민과 정부의 갈등이 악화되고 있다. 이런 갈등은 국토교통부가 ‘수도권 30만호 주택 공급’이라는 ‘야심 찬’ 계획을 발표할 때부터 이미 예고돼 있었다. 필자가 지난해 12월 주간조선에 기고했던 글 ‘알맹이 없는 3기 신도시 계획, 서울 노후주택 개발부터’(2538호)에서 우려했던 사건이 벌어진 셈이다.
   
   정부는 지난해 9월 ‘9·13 부동산 조치’를 발표하면서 3만5000호 주택 공급을 약속하고, 12월에 3기 신도시 1차 예정지로 남양주 왕숙, 하남 교산, 인천 계양, 과천을 지정해 15만5000호 공급 계획을 발표했다. 그리고 지난 5월 7일 고양 창릉(813만㎡·주택 3만8000호), 부천 대장(343만㎡·주택 2만호)을 3기 신도시 2차 예정지로 추가 지정했다. 이로써 정부는 ‘신도시’(330만㎡가 넘는 규모의 도시) 5개를 건설한다는 3기 신도시 개발 구상을 마무리했다. 그러나 정부의 계획과는 달리 신도시 개발은 결코 쉽지 않을 전망이다. 인근 지역 주민들의 반발이 워낙 거세기 때문이다. 주민들의 반응에는 단순히 재산권을 지키기 위한 이기적인 행동으로만 치부해버릴 수 없는 근본적인 문제들이 도사리고 있다. 논란이 거세지자 지난 5월 23일 김현미 국토부 장관은 급하게 수도권 서북부 광역교통 개선 구상안을 발표했다. 개선안은 인천 2호선과 대곡~소사선의 일산 연장이 골자다. 과연 이번 3기 신도시 결정에는 어떤 문제점들이 있는지 살펴보자.
   
   먼저 신도시의 위치를 살펴볼 필요가 있다. 정부가 지난해 12월에 발표한 3기 신도시 후보 지역은 남양주 왕숙(6만6000호·1134만㎡), 인천 계양(1만7000호·335만㎡), 하남 교산(3만2000호·649만㎡), 과천(7000호·155만㎡) 등이었다. 그런데 남양주 왕숙은 2기 신도시에 해당하는 남양주 별내지구, 양주 옥정지구에 인접해 있다. 남양주 왕숙에서 옥정신도시는 28㎞, 별내신도시는 7㎞ 떨어져 있다. 2기 신도시와 20분 이내의 거리다. 문제는 LH가 2007년 첫 삽을 뜬 옥정신도시 개발 사업의 미매각 토지를 아직도 52.2만㎡나 갖고 있다는 사실이다.(2018년 8월 기준) LH에 옥정신도시는 ‘하자 사업장’인 셈이다. 인천 계양도 마찬가지다. 계양은 2기 신도시에 해당하는 김포 한강, 인천 검단과 맞닿아 있는 동네다. 김포 한강신도시와는 25㎞, 인천 검단과는 10㎞의 거리에 불과하다. 그런데 김포 한강신도시의 LH 미매각 토지 역시 55.7만㎡나 된다. 이런 상황에서 검단신도시에서는 올 한 해만 1만2000호의 아파트가 분양될 예정이다. 서울에서 30㎞ 떨어져 있는 파주 운정신도시는 2003년 신도시로 지정된 뒤 지금까지 겨우 절반 정도 입주를 마친 상황이다.
   
   현재 신도시 예정지에 아파트 부지를 갖고 있는 건설사들은 대규모 미분양이 날까봐 전전긍긍하고 있다. 3기 신도시 계획으로 피해를 입는 당사자는 1~2기 신도시 주민들에 그치지 않는다. 토지를 조성해서 건설사, 시행사에 택지를 파는 LH(토지주택공사)는 3기 신도시발 공급 폭탄을 맞을 가능성이 크다. LH가 갖고 있는 2기 신도시의 미매각 토지는 2018년 8월 현재 409.3만㎡나 된다.
   
   수도권 2기 신도시 10곳 중 개발이 끝난 지역은 오직 판교뿐이며 위례, 화성 동탄 1~2, 파주 운정, 평택 고덕, 인천 검단 등의 지역은 2020년 이후에, 양주는 2025년 개발 완료 예정이다. 이 중에서 파주 운정은 미매각 토지가 103.2만㎡로 2기 신도시 중에서 가장 많다. 이런 상황에서 3기 신도시를 개발하면 2018년 말 기준 부채총액이 약 129조원인 LH의 재무구조는 급속도로 악화될 것이 뻔하다. 아파트 분양을 준비 중인 시행사, 건설사, 개발자금을 빌려준 금융기관, 이미 분양받은 수분양자 등 피해를 입는 주체는 셀 수 없을 지경이 된다. 정부의 성급한 진단과 처방이 초래한 인재(人災)인 셈이다.
   
   상황이 이렇다 보니 재산가치 폭락을 걱정하는 3기 신도시 인근 주민들의 반발이 격렬할 수밖에 없는 것이다. 2기 신도시 개발이 완료되지 않은 상태에서, 기존 신도시보다 서울 접근성이 훨씬 좋은 곳에 자족기능을 갖춘 신도시를 짓겠다고 하니 3기 신도시 개발이 환영받을 리가 없다. 현재 2기 신도시는 자족기능은 거의 없고 오직 잠만 자는 베드타운의 기능만 있는 상태이기 때문이다.
   
   3기 신도시 개발에 대해 인근 주민들의 주장은 의외로 간단하다. 2기 신도시 개발이 완료된 뒤 3기 신도시를 개발하라는 것과, 3기 신도시만을 위한 특혜를 주지 말라는 것이다. 기존 신도시 주민들이 갖고 있는 아파트 가격을 떨어뜨릴 가능성이 높기 때문이다. 이런 요구는 무시한 채 지난 5월 7일 3기 신도시 예정 지역이 추가 발표되자 주민들의 반발은 더욱 거세졌다.
   
   인천 계양지구 사업설명회는 주민들의 출입구 봉쇄로 파행됐고, 하남 설명회는 주민들의 ‘삭발식’이 거행되어 무산되었으며, 남양주 설명회는 주최 측인 LH와 주민 간 충돌이 발생해 난장판이 됐다. 과천 주민설명회는 반발이 심해 생략했고, 정부가 별도로 추진 중인 중소규모 신규 택지 10곳도 주민설명회를 건너뛰었다. 고양 창릉(서울 경계에서 1㎞ 거리)이 3기 신도시에 포함되자 일산(1기 신도시)과 파주(2기 신도시) 신도시 주민들은 “(우리는) 사망선고를 받았다”며 매일 반대 시위를 열고 있다. 일산과 파주 주민들은 청와대 국민청원과 촛불집회까지 계획 중이다. 3기 신도시 후보지에 포함된 부천 대장 주민들도 “부천의 허파가 사라진다”며 주민 의사를 무시하고 그린벨트를 택지로 개발하겠다는 정부 방침에 격렬하게 반대하고 있다.
   
   신도시를 개발할 때 발생하는 민원은 개발제한구역으로 오랫동안 묶어놓고 재산권 행사를 못하게 하다가 토지를 헐값에 강제 수용하는 것에 대한 불만이 대부분이다. 이 경우 토지개발 사업자인 LH와 지자체 산하 도시공사는 토지 수용 절차를 밟는 동시에 토지 보상금액(매수가격)을 올려주겠다는 회유책을 구사해 민원을 해결해왔다. 그러나 3기 신도시는 기존의 주민 회유책으로는 개발을 반대하는 성난 민심을 달래기 어려울 듯하다.
   
   
   5년 만에 180도 선회한 정부 정책
   
   그렇다면 왜 이런 난맥상이 발생했을까. 우선 서울 집값을 잡겠다고 목표를 세운 정부의 진단이 잘못됐기 때문이다. 건설사들이 아파트 개발을 검토할 때는 사업지에서 반경 8㎞ 이내에 있는 기존 주택의 노후도, 공급 추이, 분양가와 분양률을 샅샅이 조사한다. 이 범위가 전체 수분양자의 70~80%를 확보하는 1차 상권이기 때문이다. 미국도 마찬가지다. 미국에서 주택 개발을 할 때 시장권역(market area)은 4~5마일(6.5~8㎞)을 넘지 않는다.
   
   미국이나 한국이나 새 집을 살 때는 대개 원래 살던 동네를 크게 벗어나지 않는다는 뜻이다. 이러한 시장 분석 기준을 가지고 판단한다면 3기 신도시의 입주자들은 사업지 인근 주민일 가능성이 높다. 따라서 3기 신도시 개발은 서울로 이사하려는 일산 및 인근 지역의 수요를 흡수하는 효과는 있을지언정 서울 집값 시세를 주도하는 강남 4구 및 마용성(마포구·용산구·성동구)의 집값을 잡을 수는 없을 것이다. 물론 서울의 ‘지옥고(지하방·옥탑방·고시원)’에 사는 일부 주민들은 3기 신도시로 전입할 수 있다.
   
   둘째, 국토교통부는 불과 5년 전인 2014년에 더 이상 대규모 택지지구 조성이 필요 없다고 선언했다. 이미 주택보급률이 103.5%에 이르렀고, 저출산·고령화로 인해 신도시를 조성할 필요가 없으며, 미매각·미착공 등 공공택지 재고가 많아 택지개발지구를 새로 지정하지 않더라도 장기간 택지공급이 가능하다는 입장에서였다. 그런데 어떻게 5년 사이에 동일 부처의 정책이 180도 선회할 수 있는지 궁금하다. 그렇다면 2014년 택지지구 조성 중단을 발표한 후 5년 사이에 갑자기 인구가 늘어났거나 저출산·고령화 문제가 해결되었다는 뜻인가.
   
   셋째, 국토부는 현재 도시 개발의 ‘글로벌 스탠더드’인 도심유턴 현상을 모르거나 무시하고 있다. 3기 신도시 ‘개발 선언’으로 세상이 시끌시끌해지자 공중파 방송은 지난 5월 15일 국토부 박선호 차관을 초청해 긴급 토론회를 개최했다. 여기서 토론자인 이현석 교수가 “서울 외곽 주택공급은 도심 압축개발(compact development)을 통해 교통량을 줄여 미세먼지를 감소시키고 출퇴근시간 단축으로 생산성 향상을 추구하는 세계적인 트렌드를 거스르는 일”이라는 요지의 비판을 가하자 박선호 차관은 “기존 도시에 계속 집을 지어 수요를 충당하는 것이 오히려 낡은 사고방식”이라며 반박했다.
   
   그러나 박선호 차관의 주장은 실제 글로벌 트렌드를 모르는 공허한 얘기에 불과하다. 예컨대 스페인 마드리드는 지난해 12월부터 비거주자 차량의 도심 진입을 원천 봉쇄하고 있다. 환경오염과 교통정체를 막기 위해서다. 2025년까지는 계도기간이지만 국민의 호응도가 높아 스페인 주요 도시들 모두 참여할 기세다. 프랑스 파리는 2016년부터 오염물질 과다배출 차량의 도심 진입을 규제하고 있으며 벨기에 브뤼셀은 지난해 10월부터 도심에 진입하는 낡은 차량에 매우 무거운 벌금을 부과하고 있다. 그만큼 사람들이 대도시로 몰려드는 현상은 세계적인 추세라는 뜻이지만 그들이 지금 인구를 분산하기 위해 신도시를 개발한다는 소리는 아직 들어보지 못했다.
   
   
▲ 정부가 고양시 창릉동과 부천시 대장동을 3기 신도시로 추가 선정했다. 사진은 지난 5월 7일 경기도 고양시 창릉동 일대 모습. photo 뉴시스

   도심 회귀가 글로벌 트렌드
   
   박 차관은 또한 “서울 집값이 소득 대비 11배로 도쿄, 뉴욕보다 비싸다”고 발언했다. 그러나 이 발언도 옳지 않다. 우선 도쿄는 서울보다 2배 정도 크므로 주택가격을 단순 비교하는 것은 적절하지 않다. 왜냐하면 도쿄, 뉴욕은 서울보다 반경이 무척 넓은 광역도시(메트로폴리탄)여서 평균 주택가격을 낮추는 효과가 있기 때문이다. 가령 경기도를 서울시에 포함시키면 서울의 평균 집값은 낮아진다. 설령 박선호 차관의 논리가 옳다고 하더라도 서울 집값 상승의 발원지인 강남 집값을 잡기 어려워 보이는 3기 신도시 건설은, 인구가 줄고 있는 시점에서 재고해 봐야 한다. 강남의 집값을 잡으려면 강남에 집을 더 공급하거나 강남에 버금가는 도시를 서울 시내에 제공해야 한다. 모든 사람들이 강남에 살 필요는 없다고 하지만 살 필요가 있는 사람은 살아야 한다.
   
   통계청의 장기 전망에 따르면 앞으로 인구는 지속적으로 감소하고 그에 따라 신도시 인구도 줄 수밖에 없다. 그런데 2기 신도시가 지정된 뒤 10년이 지난 지금도 미분양 택지가 남아도는 상황에서 추가로 신도시를 만들겠다는 발상은 어처구니가 없다. 우리보다 30년 먼저 신도시를 건설한 일본의 사례가 좋은 본보기가 될 것이다. 일본 또한 우리처럼 신도시(newtown)를 만들 때 자족기능이 없는 베드타운으로 만들었다가 인구 감소와 노령화 추세 속에 공동화된 ‘올드타운’으로 전락해 골머리를 앓고 있기 때문이다.
   
   일본은 1950년대 한국전쟁의 ‘특수’ 덕분에 급격한 산업화가 진행되면서 도쿄 인구 급증과 주택 부족이라는 심각한 사회문제가 발생했다. 당시 일본 정부는 주택난을 해결하고자 신도시 건설을 선택했다. 그 결과 1960년에 최초의 신도시인 오사카 센리(千里)뉴타운, 1965년 도쿄 다마(多摩)뉴타운을 착공했다. 일본 신도시를 대표하는 다마뉴타운은 도쿄 도심에서 서쪽으로 약 30㎞ 거리에 있는 3000만㎡(902만평), 인구 30만명의 뉴타운으로 녹지와 공원이 전체면적의 32%인 약 900만㎡(270만평)이나 된다. 한국의 분당신도시(2000㎡·594만평·인구 39만명)보다 크지만 계획인구는 9 만명이 적은 쾌적한 도시다.
   
   그런데 일본 인구는 2005년 1억2776만명으로 정점을 찍은 뒤 점점 감소해 65세 이상 노인인구가 전체의 20%를 넘는 초고령사회로 진입했다. 인구감소와 노령화는 자족기능이 없는 일본 신도시의 몰락을 부채질했다. 다마뉴타운의 경우 도쿄 신주쿠역에서 30㎞나 떨어져 있어 급행열차를 타도 40분이나 걸려야 올 수 있다. 직장인들이 출퇴근하기에는 상당히 먼 거리인 셈이다. 다마역에서 집까지의 거리도 문제다. 다마역에서 가장 가까운 아파트까지의 거리가 3㎞나 떨어져 있기 때문이다. 다마뉴타운에 사는 사람이 도쿄에 출근하려면 2시간 가까이 걸리는 데다 전철요금도 비싸 젊은이들은 살기를 꺼릴 수밖에 없다. 결국 다마뉴타운은 노인들만 남은 올드타운이 되어버렸다.
   
   
   공동화된 올드타운으로 전락한 일본 신도시
   
   현재 다마뉴타운의 고령화 비율은 이미 25%를 돌파했고, 20년 내에 거주인구가 절반으로 줄어든다는 암울한 전망까지 있다. 다마뉴타운의 주택 가격도 20년 전보다 60% 이상 하락했다. 그럼에도 자족기능이 없고 젊은 인구가 유입되지 않고 있어 올드타운에서 벗어날 가능성은 전혀 없다. 그저 노후아파트를 리모델링하고, 건물과 도로의 턱을 없애고, 어린이공원을 노인들의 놀이시설로 변경하는 것만을 할 수 있을 뿐이다. 일본은 1985년 미국과의 ‘플라자 합의’ 이후 경기가 얼어붙자 1980년대 후반부터는 신도시 개발 자체를 포기했고 다마뉴타운도 1990년대 중반 이후부터는 개발이 중단됐다. 1965년 시작한 신도시 개발이 30년이 지난 뒤 완전히 멈춘 셈이다. 이 다마뉴타운의 문제는 몇 년 뒤 우리의 문제이기도 하다.
   
   일본은 10~40년에 걸쳐 신도시를 개발해 다양한 연령층이 오랜 기간에 걸쳐 입주하게 했지만 올드타운으로 전락하는 걸 막지 못했다. 이에 비해 한국의 1기 신도시는 10년 만에 입주를 마쳐 입주자의 연령 폭이 일본보다 좁다. 고령화가 진행되면 문제가 더욱 심각해질 수밖에 없다. 우리의 신도시들 역시 다마뉴타운과 마찬가지로 대부분 자족기능이 없는 베드타운이기 때문이다.
   
   따라서 한국의 신도시가 살아남을 수 있는 방법은 자족기능을 갖추는 방법밖에 없다. 고양 창릉신도시 개발의 피해를 직접적으로 겪게 될 파주 운정신도시는 미매각 토지가 많으므로 잔여부지에 기업 등을 유치할 수 있다. 이번 기회에 파주처럼 한강상수원보호구역에 해당하지 않는 지역은 친환경 산업시설 등이 입지할 수 있도록 수도권정비계획법을 대폭 손질해야 한다.
   
   잘못된 시장분석에 의한 주택 공급은 해결책이 아닌 미봉책에 불과하다. “서울 집값은 서울에서 알아서 잡아야 한다”는 3기 신도시 반대 구호에 답이 있다. 강북 도심의 낡은 주거지역은 방치한 채 외곽 지역을 먼저 개발하는 것은 토지를 ‘가장 효율적으로 이용(Highest and Best Use)’한다는 토지 사용 공식에도 맞지 않을 뿐 아니라 졸속 추진에 따른 후유증은 두고두고 우리와 후손을 괴롭힐 것이다. 지금이라도 국토부는 3기 신도시 개발을 중지해야 한다.
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