국토부는 지난 5월 20일 ‘2020년 주거종합계획’에서 2021년 말 전월세신고제를 시행하겠다고 발표했다. 이를 위해 전월세신고제 법안을 올해 안에 통과시키겠다는 계획이다. 더불어민주당은 지난 20대 국회에서 국토부와 함께 전월세신고제 법령을 발의했었다. 그때는 비록 상임위 문턱을 넘지 못했었지만 더불어민주당이 21대 국회에서 절대 다수당이 된 지금은 법안 통과가 식은 죽 먹기나 다름없다.

전월세신고제가 도입되면 2006년 실거래가 신고제를 실시한 뒤 15년 만에 매매·임대 시장이 유리알처럼 투명하게 드러나게 된다. 정부는 전월세 거래 내역을 신고하지 않거나 허위신고한 사람에게 100만~500만원의 과태료를 부과한다고 공언했기에 전월세 거래 신고제는 빠르게 정착될 것이다. 이에 따라 정부는 주택 임대 시장을 선진화했다는 명분과 숨은 세원을 찾아내는 실익을 동시에 얻게 된다. 전월세신고제가 시행됨으로써 정부가 임대 정보를 파악할 수 있는 주택 수가 지금의 153만가구에서 673만가구로 증가한다는 소식이다. 정부 입장에서는 도랑 치고 가재 잡는 일거양득의 꽃놀이패다.

문제는 전월세신고제 시행이 불러올 주택시장의 변화와 그로 인한 주택가격의 변동성이다. 새로운 제도가 도입되면 시장은 항상 변해왔기 때문이다. 전월세신고제 도입은 과연 앞으로 어떤 변화를 불러올까.

‘임대차보호 3법’이 몰고 올 후유증

전월세신고제를 시행한 뒤 거래 데이터가 축적되면 정부는 이 데이터를 기반으로 전월세 인상 상한선을 결정하고 ‘전월세상한제’를 실시할 것으로 보인다. 아울러 주택 임대차계약의 갱신청구권을 도입할 전망이다. 임차인의 거주기간을 현행 2년에서 자동갱신해 최대 4년까지 연장하는 임대차계약 갱신청구권은 집권여당의 21대 총선 공약이므로 도입 가능성이 100%라 할 수 있다. 국민의 절반 이상이 세입자인 사실을 고려할 때 집권당은 공공선을 추구하고 있다는 국민의 신뢰를 얻을 수 있어 정치적으로도 효과 만점이다. 이를 통해 여당은 최고의 흥행카드를 확보하는 셈이다.

문제는 정부와 여당이 전월세신고제, 전월세상한제, 계약갱신권의 이른바 ‘임대차보호 3법’을 저돌적으로 시행할 때 나타날 후유증이다. 현 정권은 주 52시간 근무제 역시 좌고우면하지 않고 도입한 전력이 있기에 걱정스럽다. 누가 보더라도 명분과 실리가 분명한 전월세신고제와는 달리 전월세상한제와 계약갱신권의 시행은 주택시장을 교란시킬 가능성이 높기 때문이다. 특히 전월세상한제 시행은 시장을 교란해 공급을 줄이고 주택 품질을 하락시킬 것이 뻔하다. 전월세상한제가 시행되면 그나마 있던 전세 주택 중에서 비교적 신축 주택은 보증부 월세로 바뀌고 남은 낡은 주택들은 제때 수리를 하지 않는 등 관리소홀로 대응할 것이기 때문이다. 주 52시간 근무제가 그랬듯이 정부가 선한 의지를 갖고 시행한 정책이 없는 사람들을 더 불편하게 하는 상황을 만들 가능성이 크다.

필자는 2019년 10월 11일 자 본지 제2578호(‘전월세상한제는 정답이 아니다’)에서 전월세상한제의 문제점을 밝힌 바 있다. 임대료를 통제하면 혜택을 누리는 사람은 소수의 ‘현직’ 임차인이고 미래의 임차인들은 피해를 본다. 가격 규제는 공급 부족으로 이어져 임대료를 상승시키고 주거환경을 악화시켜 젠트리피케이션을 초래하기 때문이다. 이 같은 이유로 80년 전에 월세 규제를 도입했던 미국은 1973년 연방정부 차원의 규제를 철폐했다. 임대료 통제의 실익이 없다는 판단에서다. 지금은 뉴욕, 샌프란시스코 등 일부 대도시에서 연방정부가 아닌 주정부 차원에서만 시행할 뿐이다. 미국 학계 역시 월세 규제를 비판한다. 2015년 노벨경제학상 수상자 앵거스 디턴을 포함한 절대다수의 경제학자들은 임대료 통제에 한사코 반대한다. 가격 규제는 주택 부족을 악화시키는 반면 임대료 규제가 없으면 임대료는 상승하지만 주택 부족 사태는 결코 발생하지 않는다는 논리다. 이들은 무차별적인 임대료 규제 대신 저소득층에 주택보조금을 지급하고 저렴한 주택을 제공하는 것이 현실적이라고 권고한다.

계약갱신청구권 시행 시 임대료 급등 불가피

계약갱신청구권의 부작용도 만만치 않다. 계약갱신청구권 시행 전후 임대료 급등이 예상되기 때문이다. 1989년 임대차 계약 기간을 1년에서 2년으로 늘리는 주택법이 통과되었는데 1989년 전세가격이 자그마치 24%나 올랐고, 1990년도의 상승률은 16%를 기록했다. 더 큰 문제는 월세·전세가의 급등은 주택가격 상승으로 이어질 가능성이 높다는 사실이다.

계약갱신청구권은 또한 임대차계약 형태를 변화시킬 전망이다. 전세 비중은 감소하고 반전세와 같은 보증부 월세 시장이 확대될 것이 뻔하다. 전세에서 월세로 주택 임대 시장이 변화하면 기존에는 신경 쓰지 않았던 문제가 발생할 것이다. 바로 월세의 체납과 미납 문제다. 코로나19가 터진 뒤 미국은 월세 체납이 빈번해 사회적 문제가 됐다. 뉴욕시 등 임대주택 비중이 높은 도시는 주거비 체납이 발생하더라도 임차인의 강제퇴거를 금지하고 있다.

집권당은 미국 사례를 반면교사로 삼아야 한다. 제도 시행으로 얻게 될 명분과 정치적 실리만을 계산할 것이 아니라 규제가 만들어낼 공급 부족 현상을 철저히 대비한 뒤 시행해야 한다. 성급한 규제 시행으로 주택이 부족하고 임대료가 뛰면 또다시 빈부격차를 노래하고 집주인을 욕할 것인가.

최근 정부는 서울 용산역 철도 정비창 부지 일대를 토지거래허가구역으로 지정했다. 지정 기간은 앞으로 1년이다. 그런데 이 제도를 규율하는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 찾아보면 최대 5년까지 토지거래허가구역을 지정할 수 있다. 과도한 사유재산권 침해라는 반발이 나오는 이유다. 용산역 주변은 이번 조치로 대지면적이 18㎡ 이상인 토지와 주택을 거래할 때는 구청장의 토지거래허가를 받아야 한다. 정부는 지난 2월부터 수도권에서 3억원짜리 집을 살 때 자금출처 조사를 하고 있어 사실상 주택거래허가제를 이미 시행하고 있다. 여기다 토지거래허가제까지 시행하고 있으니 그야말로 정부의 공급 규제가 정점을 찍었다고 봐야 할까.

공급 규제의 정점 토지거래허가제

현재 우리나라에서 시행 중인 토지거래 규제는 직접적 규제와 간접적 규제로 나뉜다. 직접적 규제는 토지 처분에 대해 공권력이 직접 개입해 거래주체와 거래행위를 제한하는 규제이고, 간접적 규제는 토지거래 당사자에게 경제적 불이익을 주는 규제다. 토지거래허가제를 비롯해 농지취득자격증명제도, 투기과열지구 내 전매제한제도 등이 직접적 규제인 반면 부동산실명제, 부동산실거래가격신고제 등이 간접적 규제다. 토지거래허가제는 토지 소유자의 기본권인 재산권 처분을 제한하는 행위다. 사회주의 경제에서나 가능한 제도로 사적 자치를 원칙으로 하는 자본주의 경제 질서를 부정하는 행위나 다름없다.

그런데 정부의 토지거래허가제 시행은 이번이 처음은 아니다. 토지거래허가제는 1985년 7월 대전 대덕연구단지를 토지거래허가구역으로 지정 고시하면서 등장했다. 군사정권이 철권통치를 했던 시절이었기에 가능했다고 보인다. 관련 법령은 3공화국 시절인 1978년 국토이용관리법을 개정하면서 기초를 닦았으나 5공화국 때 처음 실행됐다. 토지거래허가제는 처음에는 거래가격을 통제해 이른바 투기를 차단하려고 했다. 그러나 이것이 현실적으로 불가능함을 깨닫고 1993년 법령을 개정해 토지거래규제구역을 토지거래허가구역으로 명칭을 변경했다. 그런 뒤 허가 대상에서 토지 가격을 제외하고 오로지 취득 토지의 이용 목적을 허가 심사 대상으로 삼았다.

토지거래허가를 어기면 벌칙과 이행강제금이 따라붙는다. ‘부동산 거래신고 등에 관한 법률’은 정부의 허가를 받지 않고 계약을 체결했을 때 2년 이하 징역이나 토지 계약 체결 금액의 30%를 벌금으로 납부해야 한다고 명시하고 있다. 또한 거래허가를 받아 취득한 토지를 허가받은 대로 이용하지 않으면 3개월의 이행 기간을 부여하고 취득가액의 최대 10%를 매년 이행강제금으로 이용 의무 기간이 종료할 때까지 부과한다. 토지가 주거용이면 토지 이용의 의무 기간은 3년이다. 최소 3년간 실제 거주를 하라는 뜻이다.

시가보다 저렴한 공시지가에 팔라고?

중요한 것은 토지거래허가제의 독소 조항은 거래가 되지 않을 때 나타난다는 점이다. 만일 민간의 토지 거래에 대해 구청 혹은 시청에서 불허가처분을 내리면 무슨 일이 벌어질까. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률은 이 경우 불허가처분을 받은 자는 그 통지를 받은 날부터 1개월 이내에 시장 등에게 해당 토지의 매수를 청구할 수 있다. 그런데 여기서 문제가 발생한다. 매수 청구를 받은 지자체장 등은 지자체, LH 등 공공기관이 해당 토지를 매수하게 할 수 있는데 예산의 범위에서 공시지가를 기준으로 살 수 있다. 주목할 내용은 ‘예산이 있을 때 시가가 아닌 공시지가로 매입한다’는 것이다. 어느 땅 주인이 시가보다 한참 저렴한 공시지가에 땅을 팔 것인가. 결국 정부가 바라는 것은 토지를 사고 팔지 말고 얌전히 있으라는 것이다. 관련 법규가 이러하니 학자들은 토지거래허가제가 거래 자체를 봉쇄해 재산권 행사를 침해하고 헌법이 보장하는 사적자치원칙, 과잉금지원칙에 위배된다고 주장하는 것이다.

토지거래허가제 위반 행위에 대한 처벌 역시 논란거리다. 토지거래허가제를 위반하는 사람은 토지 거래를 통한 금전 이득이 목적이니 취득한 이익을 양도소득세 등으로 환수하면 된다. 그걸 거래가액의 30% 과징금과 2년 이하 징역으로 형사처벌하는 것은 근본적인 해결방안이 아니라는 의견이 높다. 이러한 정부의 대응은 범죄자에 대한 벌주기 차원에 머무는 것일 뿐이다. 또한 금전 이익을 일정 부분 허용함으로써 근본적인 위반 행위는 근절시키지 못한다. 그래서 학계에서는 세금징수는 사유재산권 침해가 아니므로 차라리 토지 거래에서 발생한 이익을 상당한 수준에서 세금으로 거두는 것이 신체적 징벌보다 낫다고 평가한다.

토지거래허가제를 비판하는 사람들은 또한 복잡한 규정의 해석 및 집행에 따른 행정력의 낭비, 토지거래허가제도에 대한 탈법 행위 성행 등을 지적한다. 정부가 용산역 철도 정비창 인근을 거래허가구역으로 지정한 뒤 정부 규제를 비웃듯이 벌써 ‘꼼수 거래’가 등장했다. 소송, 경매, 증여가 있을 때는 토지거래허가를 받지 않아도 된다는 예외 조항을 노린 것이다. 토지거래허가제는 강력한 규제 수단이지만 완벽한 제도는 아니다. 더욱이 민주주의 국가에서 시행해야 할 바람직한 제도는 아니다.

분양가상한제의 찬성론자들은 공동주택의 분양가를 규제하면 기존 주택가격 또한 안정될 것이라고 본다. 반대론자들은 공기업인 주택도시보증공사(HUG)가 분양가격 보증 심사를 통해 신규 아파트의 분양가를 컨트롤하고 있는데 가격안정 효과가 의문시되는 분양가상한제를 고집하는 것은 실익이 없다는 입장이다. 그 반대의 근거로 “신규 분양주택은 기존 주택의 10%도 되지 않아 가격안정 효과는 실제로 미미하다”는 이유를 제시한다.

분양가상한제는 일반에 분양하는 20가구 이상의 모든 공동주택은 법률이 정한 기준에 따라 산정되는 분양가격 이하로 공급하는 것을 말한다. 우리나라에서 신규 아파트의 분양가 규제는 1963년 제정된 ‘공영주택법’에 근거해 도입됐다. 이 당시에 시행된 분양가 규제는 공공이 건설한 주택에만 적용되었다. 1970년대 중반 이후 집값이 크게 상승하자 이른바 투기 또는 투자가 전국적으로 붐을 이뤘다. 그래서 정부는 1977년 민영주택마저 분양가상한제를 실시했다. 주택건설사업자가 지방자치단체의 승인을 받도록 해 사업계획 승인의 대상이 되는 모든 주택의 분양가를 규제하기 시작한 것이다. 그러나 1979년 제2차 오일쇼크가 발생한 뒤 부동산시장이 크게 위축되고 분양가상한제 실시로 주택 공급은 대폭 감소했다. 그 결과 주택 건설 규모는 1978년 30만호에서 1979년 15만호로 반토막이 났다. 시장 악화에 놀란 전두환 정권은 1981년 경기활성화 차원에서 공식적으로는 분양가를 자율화하되 민간 자율에 맡기는 형식을 취해 비공식적인 규제로 전환했다. 현재 주택도시보증공사가 주택건설사업의 건설자금 보증 시 분양가 심사를 하듯이 간접규제를 했다는 뜻이다.

1982년 후반부터 집값이 다시 뛰자 정부는 1983년 전용면적 85㎡ 초과 주택은 134만원, 85㎡ 미만 주택은 126만원으로 분양가를 규제했다. 문제는 정부가 1983년 정해놓은 분양가는 1980년대 말까지 불변이었다는 사실이다. 3저 호황과 수출 호조 덕분에 1983~1989년 물가상승률이 25.6%에 이르렀는데도 분양가는 변함이 없었던 것이다. 권위적이고 관료적이었던 군사정권의 오만과 무지의 결과물이었다. 정부의 이 같은 비상식적인 조치에 건설사들은 채산성이 맞지 않는 수도권 아파트 건설을 외면했다. 그 결과 연간 최소 35만호의 주택이 필요한 수도권에서 1984~1987년에 건설된 주택은 연 22만호에 불과했다. 시장 혼란에 놀란 군사정부는 비로소 3.3㎡(1평)당 아파트 건축비가 분양가를 뛰어넘은 사실을 깨달았다.

‘시장 실패’ 명분으로 ‘정부 실패’ 숨겨

1988년 서울올림픽 이후 전국적으로 집값 파동이 일어나, 오르는 집값을 감당할 수 없어 자살하는 사람들이 속출하고 집안의 불화가 끊이지 않던 시절이었다. 노태우 군사정권이 토지공개념 도입을 운운하며 민심 달래기에 나섰던 것은 이처럼 분양가상한제로 대표되는 ‘정부 실패’를 숨기려는 의도였다. 정부가 건설사들의 분양가 인상이라는 ‘시장 실패’를 막는다는 명분을 갖고 시장에 과도하게 개입한 것이 오히려 집값 파동과 시장 혼란을 만든 것이다. 이번에 발표한 전월세신고제가 어떤 결과를 가져올 것인지 과연 상상이나 할 수 있을까.

공무원 사회는 어쩌다 규제를 찍어내는 공장이 되었을까. 이 질문에 경제기획원 관료로 출발해 지식경제부 장관을 역임했던 최중경 한국공인회계사회 회장의 답변은 의미심장하다. 그는 “실수를 허용하고 사후적으로 처리하겠다는 관점으로 접근해야 하는데 국민을 미성숙한 주체 혹은 잠재 범죄자로 보고 정책을 추진하는 듯하다”라고 말했다. 최 회장은 우리 공무원들의 규제 본능은 “식민지 지배를 거치면서 과도한 규제가 깊게 뿌리박히고 그 제도들을 거의 답습하는 실정이다”라고 일갈했다. 관료사회가 일제 때 시작된 타성에 젖어 규제 본능이 아직도 살아 있는 탓에 국민을 스마트한 소비자로 대하지 않기 때문이라는 지적이다.

코로나19는 전 세계 국가들을 모두 큰 정부로 만들었다. 블룸버그통신은 얼마 전 2차 세계대전이 발발한 뒤 정부의 역할이 커졌다가 다시 작은 정부로 회귀한 시점은 1960년 이후였다는 사실을 지적하며, 코로나19 때문에 한동안 비대해진 정부 조직과 개입을 감내해야 한다고 보도했다. 갈수록 확대되는 빈부격차와 경제적 불평등은 정부의 역할을 요구하고 있기 때문이라는 이유에서다.

한국은 주택 부문의 규제가 강력하고 다양한 나라로 분류된다. 분양가 규제, 아파트 건축면적 규제, 주택거래허가제, 토지거래허가제, 재개발 재건축 규제 등 줄줄이 규제가 도사리고 있다. 선진국 그 어디에서도 분양가상한제나 건축면적 규제 등을 시행한 나라는 찾아볼 수 없다. 세제 측면에서도 종합부동산세와 1가구 다주택 보유자에 대한 중과세는 우리나라에만 존재한다. 주택 관련 규제를 보면 한국은 자유민주주의 국가가 아니다. 공산주의 국가보다 더한 규제주의 국가다.

“우리가 유별나게 다양한 공급 규제와 세제를 갖고 있는 이유는 주택정책의 목표가 집값 안정에 있고 거래 규제나 세제를 통해 수요를 억제하는 방식이 집값 안정에 도움이 된다는 인식이 지배적이기 때문이다.” 박근혜 정부에서 국토부 차관을 지냈던 김경환 서강대 교수가 자신의 저서에서 주장한 내용이다. 현 정부 집권 후 규제는 더욱 강화되고 있는데 왜 집값은 지난 정부 시절보다 더 올랐을까. 그 이유는 수요 억제에 초점을 둔 규제 정책이 잘못됐기 때문이다. 과연 정부는 그 사실을 모르고 있을까. 몰랐다면 직무유기일 것이고 알았다면 오만방자한 것이다. 알면서도 규제 일변도로 가는 것은 국민을 미성숙한 주체나 잠재 범죄자로 보고 있다는 말이나 다름없기 때문이다.