부동산 대란은 계속 진행형이다. 정부와 여당이 만들고 있는 혼란이다. 여기에 정부 여당의 비전문가들이 던지는 ‘훈수’로 국민은 더욱 혼란스럽다. 여당 진성준 의원은 방송 토론에 참석해서 공개적으로는 정부의 부동산 대책을 추켜세운 뒤 비공개적으로는 “집값은 결코 안 떨어질 것”이라고 발언해 구설에 올랐다. 소관 부처도 아닌 추미애 법무장관은 금융의 산업 지배를 막기 위한 금산분리 제도처럼 금융과 부동산을 분리하자는 황당무계한 ‘금부분리 정책’을 제안해 눈총을 받았다. 국민 세금을 축내는 선출직 공무원들이 관심을 끌기 위해 벌이는 해프닝이라고 봐주기에는 지나친 행동이다.

비전문가들의 정책 비평은 여기서 그치지 않았다. 지난 7월 중순 한 방송이 경제정의실천시민연합(이하 경실련) 김헌동 부동산건설개혁본부장을 불러 현 정부의 부동산 정책을 두고 대담 프로그램을 진행했다. 김 본부장은 최근 청와대 고위공직자 등의 주택 보유 현황과 평가 차익을 폭로해 주목을 받았는데, 그가 방송에서 부동산 대책으로 주장한 내용은 과연 타당한지 따져보자.

첫째, 경실련은 아파트 선분양제의 폐단을 지적한 뒤 폐기를 주장했다. 선분양제는 1977년 주택법을 개정한 뒤 도입한 제도로 주택 건설에 융통할 수 있는 자금이 부족하자 공급을 활성화하기 위해 만들었다. 선분양제에서 소비자는 계약금을 10~20%만 준비하면 은행이 중도금을 집단대출 형태로 해결해주니까 잔금만 준비하면 되고, 건설업체는 착공 전 분양 확정으로 공사대금 확보가 가능해서 선호했다. 소비자와 건설업체 모두가 만족하는 ‘윈윈제도’였다.

그런데 시민단체는 주택 관련 하자가 발생하거나 집값이 급등하면 그 원인이 선분양제도에 있다고 줄곧 주장해왔다. 물론 주택 하자와 관련해서는 선분양제도에서 비롯된다는 주장이 일리가 있다. 시민단체는 선분양제가 시행되는 탓에 투기꾼들이 계약금을 치른 뒤 분양권을 사고팔아 시세차익을 독식해 실수요자의 내 집 마련이 어렵다고 주장한다. 과연 그 주장은 정확한 것일까. 경실련이 몇 건의 분양권 전매 거래를 조사했으며 투기꾼이 얼마나 많은 이익을 챙겼는지 파악한 뒤에 이 같은 주장을 하는지 의문은 들지만 일단 투기자들이 시세차익을 얻었다는 부분은 논외로 하자.

집값 급등은 선분양제 탓?

과연 경실련의 주장처럼 집값 급등이 선분양제 시행 때문에 발생하는 것인가. 선분양제를 없애고 후분양제를 시행하면 과연 집값은 떨어질 것인가. 선분양제를 금지하고 후분양제를 강제화해 시행한다면 소비자는 완성된 상품을 보고 살 수 있어 만족할 것이다. 대신 사업비 증가로 인한 분양가 상승은 불가피하다. 사업자는 분양할 때까지 필요한 사업비 일체를 직접 감당해야 하므로 그만큼 사업 위험이 증가하기 때문이다. 따라서 후분양제가 시행되면 소형 건설사들은 사라지고 대형 건설사 중심으로 시장은 재편될 것이다. 구매자들은 브랜드 가치가 있고 디테일에 강한 대기업을 선호하고 중소형 회사를 외면할 것이기 때문이다. 잘못하면 서울은 ‘순훙카이(Sun Hung Kai)’ 등 소수의 대기업 부동산 재벌이 시장을 쥐락펴락해 집값 세계 1위가 된 홍콩의 판박이가 될 수도 있다. 후분양제가 요술방망이가 아니라는 얘기다.

후분양제를 선택할 것인지 선분양제를 유지할 것인지는 소비자와 개발회사가 스스로 선택하도록 시장에 맡기는 것이 맞는다. 사실 현재의 규정으로도 사업자는 후분양제를 선택할 수 있다. 만약 후분양제 도입 취지가 소비자 보호에 있다면 주택 하자처리에 있어서 소비자 보호를 더욱 강화하고 부실 시공사를 보다 엄격히 규제하는 것이 옳다.

둘째, 경실련은 분양 원가 공개와 분양가 상한제 시행을 주장했다. 경실련이 분양 원가를 공개하라고 주장한 취지는 신축 아파트가 집값 상승을 주도하므로 원가 공개를 의무화하면 집값 거품이 빠져 집값 상승이 멈출 거라는 희망에서 비롯됐을 것이다. 그렇다면 경실련에 묻고 싶다. ‘커피를 사 먹을 때 원가를 확인한 뒤 구입하는가.’ 분양 원가를 공개하더라도 아파트 가격은 변동한다. 아파트 역시 상품이므로 수요 공급 상황에 따라 가격이 변하기 때문이다. 요즘 정부에서 시행하는 정책을 보면 자꾸 의심이 들지만 엄연히 대한민국은 자유민주주의 국가다. 사회주의 국가도 아닌 자본주의 경제 체제에서 원가를 공개하라는 요구는 상식을 벗어난 요구다. 어디 그뿐인가. 공급 부족에서 비롯된 집값 급등의 본질을 회피하기 위한 물타기에 불과하다.

경실련이 요구한 분양가상한제 시행 주장도 그렇다. 분양가상한제는 정부가 7월 말 민간택지 분양가상한제를 본격적으로 시행한다고 했으니 이론의 여지가 없다. 다만 분양가상한제와 관련해서 현 정부의 초기 부동산 정책을 설계했던 김수현 전 청와대 정책실장이 그의 저서(‘부동산은 끝났다’)에서 주장한 내용을 토대로 이 제도의 문제점을 지적하고자 한다. 김수현 전 청와대 정책실장은 이 책 본문에서 “전국적으로 1500만개의 청약통장이 있는 나라는 정상이 아니다”라고 주장하며 “세계 최고 수준의 집값은 공급 문제가 원인이 아니고 부동산에 대한 과다한 집착, 부실한 세제”(200쪽) 등에서 비롯됐다고 주장했다. 그의 말이 맞는다. 인구 5200만명의 국가에서 1500만개의 청약통장이 있는 것은 비정상이다. 그럼 누가 이 같은 비정상을 일상화했는가. 바로 대한민국 정부다. 신축 아파트의 분양가를 주변 낡은 아파트의 시세와 엇비슷하게 판매하라고 강제하니 ‘로또분양’이 나오는 것이다. 요즘처럼 살기 팍팍한 시절에 로또분양에 당첨되면 최소 수억원을 앉은 자리에서 벌 수 있으니 너도나도 청약통장에 가입하는 것이다. 이런 현상을 벌어지게 한 원인은 그 제도를 시행한 정부와 관료들에게 있다. 그들은 공급 규제를 목적으로 분양가상한제와 청약통장이라는 제도를 만들어놓고 국민이 부동산에 과도하게 집착한다고 욕하고 있는 셈이다.

여권 인사들도 ‘똘똘한 한 채’ 챙기기

경실련의 발표에 따르면 김수현 전 청와대 정책실장이 소유한 강남 아파트는 현 정부에서 12억원이 올랐다고 한다. 도심혼잡을 핑계로 도심 고밀도 개발을 막는 사이에 자신의 집값은 더 뛰었으니 영락없는 님비(Nimby)현상이고 ‘내로남불’인 것이다. 주택 공급이 적을수록 집값이 뛰는 것을 도시계획을 전공한 학자가 모를 리 없다. 결국 그들이 소유한 집값을 올리기 위해 도심혼잡과 서울 스카이라인 유지를 핑계 삼아 공급을 고의적으로 억제했다는 의구심을 살 수밖에 없다. 청와대 비서실장과 국회의장 역시 강남의 ‘똘똘한 한 채’를 챙기는 모습을 국민들에게 여과 없이 보여줬기에 정부 여당이 추진하는 부동산 정책을 신뢰하지 않는 것이다.

셋째, 경실련은 ‘토지임대부 주택’을 제안했다. 국가나 서울시가 갖고 있는 토지에 주택을 지어 일정 기간 거주하는 토지임대부 주택, 이른바 ‘반값 아파트’를 제안한 것이다. 그 예로 용산정비창 부지를 들었다. 공공이 철도청 부지 소유권을 보유한 채 장기의 공공임대아파트를 짓자는 것이다. 토지임대부 주택을 제안한 학자들은 토지 거래에서 불로소득을 허용해서는 안 된다고 주장한 헨리 조지(Henry George)를 신봉한다. 그들을 ‘조지스트’라고 부르는 이유다. LH공사 사장인 변창흠 세종대 교수가 현 정권에 참여한 대표적인 조지스트다.

토지임대부 주택의 한계는 공공이 소유한 토지에서만 시행 가능해 일반화할 수 없다. 또한 토지임대부 주택은, 토지는 국가가 소유하고 건물은 불특정다수의 개인이 소유하기 때문에 토지·건물의 소유권 분리가 영속될 수 없다는 약점이 있다. 외국에서는 흔하지만 우리는 토지와 건물의 소유권이 분리된 사례가 흔치 않아 제대로 된 거래 시장이 없다. 그리고 건물이 노후화하여 재건축 이슈가 현실화하면 필요 시 각 가구의 건축 면적에 변화를 줄 수 없다. 각 가구의 토지 지분이 자동 변동되어 대지의 지분 정리가 쉽지 않기 때문이다. 결국 토지임대부 주택의 건설 효과는 제한적인 것이다.

“임대주택 사업자는 억울하다”

넷째, 경실련은 임대주택사업자 제도 폐지를 주장했다. 경실련이 임대주택사업자 제도를 폐지하자고 주장한 것은 다주택 소유자들이 집값 급등의 원흉이라고 생각하기 때문이다. 과연 그럴까. 문재인 정부는 2017년 12월 13일 ‘집주인과 세입자가 상생하는 임대주택 등록 활성화 방안’을 발표했다. 당시 청와대 사회수석비서관이었던 김수현의 작품이라고 볼 수 있다. 김수현 전 청와대 정책실장은 다주택자에 비판적이면서도 임대주택 사업자 제도를 활성화한 이유는 무엇인가. 김수현 전 청와대 정책실장의 책으로 돌아가 민간 임대주택 정책의 취지를 살펴보자. 해답은 그의 책에 잘 쓰여 있기 때문이다.

“우리나라에서 민간임대주택은 가장 나쁜 주택점유 형태로 취급된다. 사회적 공적(公敵) 같은 취급을 받기도 한다. 그러나 자가 소유를 기대하는 만큼 늘릴 수 없고, 공공임대도 빨리 늘리기 어렵다면 어떻게든 민간임대주택이 주거 안정에 기여할 수 있도록 활용할 도리밖에 없다. 이를 다주택자 문제로만 이해해서 무조건 집을 팔도록 세금이나 규제를 강화한다면, 이를 사라져야 할 점유 형태로 간주하면서 민간임대시장을 제대로 규제하거나 지원하는 데 등한시할 수 있다. 그 비중이 어떻게 되든 민간임대주택은 향후 국민들의 주거 안정에 중요한 역할을 할 수밖에 없는 영역이어서 이를 미워한다고 해결될 수 있는 일이 아닌 것이다.”(339쪽)

김수현 전 청와대 정책실장은 2010년 기준으로 한국의 전체 주택은 자가주택 61%, 민간임대 35%, 공공임대 4%로 구성된다고 지적한 뒤 공공임대주택 10%를 늘리는 데 10년이 걸린다고 주장했다. 즉 공공임대주택 공급량 1%를 늘리는 데 1년이 필요하므로 정부는 민간임대주택이 싫어도 종부세·취득세 등에서 혜택을 주고 그 대신 임대료인상률을 제한하고 임차인의 계약 갱신권 보장 등을 확보해 민간임대를 제도권에서 관리하자는 취지다. 따라서 이 같은 사정을 뻔히 알고 있을 법한 경실련이 8~10년 장기임대를 해야 하는 민간임대사업자들을 단지 주택을 과다 보유했다는 이유로 마치 서울 집값 급등의 원흉인 것처럼 몰아가는 것은 논리의 비약이다. 구체적인 실증분석 자료를 제시하지 않은 채 펼치는 주장은 포퓰리스트들의 선동이라고 오해받기 쉽다.

한국에서 본격적으로 아파트 건설이 시작된 것은 1970년대 초 강남 개발로 거슬러 올라간다. 1971년 건축한 반포아파트가 대표적이다. 반포아파트는 5층으로 용적률은 100%가 되지 않았으나 1980년대로 접어든 뒤 용적률은 2배로 뛰어 용적률 200%, 15층 아파트가 지어졌다. 그로부터 불과 10년이 지나지 않은 1989년 전후에 집값 폭등을 겪으면서 용적률은 400%까지 올라갔다. 1980년대 말 집값 폭등은 필자가 본지 2610호(2020년 6월 1일) ‘전월세신고제까지 들고나온 정부… 부동산 규제의 역설’에서 언급했던 것처럼, 3저 호황으로 유동성은 넘쳐나는데 정부가 1983년에 정해놓은 분양가를 1980년대 말까지 고정해 놓아서 터진 결과이다.

용적률 제한은 누구를 위한 것인가

그런데 정부가 공급 부족을 해소하려고 400%까지 허용했던 용적률은 2000년 전후해서 도시 경관을 훼손한다는 이유로 200%로 줄였다. 더욱이 서울시는 전국 평균 용적률보다 50%를 낮춘 150% 용적률을 적용한다. 도시계획가들은 서울 용적률을 낮춘 이유로 남산, 한강 스카이라인 유지와 도심혼잡 방지를 든다.

김수현 전 청와대 정책실장을 포함한 도시계획가들은 “국가는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용 개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 따라 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”는 헌법 122조를 근거로 도시계획을 ‘규제’가 아닌 공동체 유지를 위한 ‘규칙’이라고까지 주장한다. 또한 도시계획을 침범할 수 없는 권한이라는 의미에서 ‘계획고권(計劃高權)’이라고 부른다. 감히 범접할 수 없는 신성한 영역이라는 것이다. 그러나 도시계획의 목적은 국민 행복 추구에 있다. 도시계획의 수단인 용적률이 과거 시대적 요구에 맞춰 변해왔다는 사실을 상기한다면 주택 부족으로 부동산 대란이 발생한 지금 용적률 규제를 대폭 풀어 주택을 대량 공급하는 것이야말로 사회정의라고 할 수 있다.

결혼 적령기에 있는 필자의 두 아들 얘기를 들어보면 요즘 청년들은 주택을 분양받기 전까지 결혼을 미루거나 혼인신고를 연기한다고 한다. 아파트 청약 당첨 가능성을 높이기 위해서라는 것이다. 얼마나 기가 막힌 현실인가. 아파트를 분양받으려고 청년 시절부터 꼼수 아닌 꼼수를 부려야 하는 세상을 도대체 누가 만든 것인가. 필자를 포함한 모든 기성세대의 책임이라고 하지 않을 수 없다.

이런 기가 막힌 현실을 타개하기 위해서 국가는 용적률 상향에서 발생하는 개발이익을 임대주택 등으로 가져가고 대신 도심 전역에 걸쳐 고밀도 재개발·재건축을 추진해야 한다. 런던시장이 매년 발간하는 ‘런던 개발 백서(The London Plan)’에 따르면 런던은 주택 부족을 해결하기 위해 민간의 주택 건설을 장려하고 있다. 그런데 정부와 서울시는 어떻게든지 재개발, 재건축을 막으려 기를 쓰고 있다. 재개발과 재건축이 주변 집값을 자극한다는 이유를 대면서 말이다. 그러나 용적률 상향 지역을 대폭 확대하면 집값 자극 효과는 분명히 사라진다.

집값 잡기용 행정수도 이전?

마지막으로 경실련은 역세권의 용적률 상향을 주장했다. 서울의 역세권 용적률 상향 추진은 이미 2년 전부터 청년주택 공급과 관련해 발표된 터라 신선하지 않고 오히려 부작용이 우려된다. 정부는 도심 고밀 개발 활성화와 관련해 현재 전철역 인근 반경 250m인 역세권을 350m로 확장하려는 듯하다. 역세권을 확장하고 고밀 개발하면 미혼의 청년들이 거주할 주택은 증가할 것이다. 그런데 자녀가 있는 신혼부부 가정을 위한 정부의 주거대책은 무엇인가. 어린 자녀가 있는 가구는 도보 거리에 유치원과 초등학교가 있어야 하는데 350m 역세권은 그 범위가 좁고 복잡해 위의 교육시설이 있을 수 없고 어린 자녀를 키우기에는 부적합한 환경이다. 결국 어린 자녀가 있는 가정에 역세권 고밀 개발은 불충분조건인 것이다. 따라서 당장은 아니더라도 재개발 등의 도시정비 사업은 필연이다.

홍익대 윤주선 교수는 “용적률을 낮추는 것이 친환경적 개발이라는 개념은 뉴어바니즘(무분별한 도시 확산에 따른 문제 해결을 위한 새로운 도시계획이론·1993년 태동)으로 이미 깨졌는데 우리나라는 환경단체들의 입김으로 계획가들이 이 틀에서 못 벗어나고 있다”고 지적한 뒤 “스마트도시는 친환경도시를 포함한 의미이므로 용적률을 따지는 것은 난센스”라고 주장했다.

결국 1980년대에 도시계획학을 공부했던 김수현 전 청와대 정책실장은 1980년대 도시계획 사조에 멈춰 있는 것처럼 보인다. 그가 이처럼 철 지난 도시계획이론에 사로잡혀 부동산 정책을 지휘해 집값 파동이 발생했기에 경실련 등이 김수현 전 청와대 정책실장의 ‘무능’을 맹폭했다는 언론기사가 나온 것이리라.

비전문가의 부동산 훈수는 점입가경이다. 예컨대 여당의 김태년 원내대표는 불쑥 청와대와 국회의 세종시 이전을 제안했다. 그 실행 여부는 차치하고서라도 공급 부족으로 당장 집값이 급등하는데 최소 5~6년 이후에나 입주 가능한 공공건물을 짓겠다는 발상은 너무 엉뚱하다. 그렇다면 청와대, 입법부 심지어 대법원을 세종시로 옮긴다고 해서 서울 집값을 잡을 수 있을까. 상주인구가 훨씬 더 많았던 정부청사를 세종시로 옮겨도 서울 집값은 결국 올랐다. 기껏 몇천 명에 불과한 국회의원, 청와대, 대법원 종사자들의 직장을 옮긴다고 해서 서울 집값을 잡을 수는 없다. 그들은 서울 주택을 보유한 채 주중에는 세종에서 근무하고 금요일에는 서울로 돌아올 것이기 때문이다. 더구나 지금처럼 코로나19가 만든 비상 경제 상황에서 천문학적 재원은 어떻게 조달할 것인지 심사숙고해서 발언한 것인지도 궁금하다. 현재 집권당이 국가를 경영하는 모습을 보면 마치 어디로 튈지 모르는 럭비공 같다.

정부는 주택 부족으로 성난 민심을 돌리려고 세종시 이전 같은 말도 안 되는 꼼수를 부리지 말고 주택 공급 확대라는 정공법을 택하기 바란다. 이를 위해 도시계획가들이 신성시하는 건축물 높이제한 해제와 용적률 대폭 상향을 조속히 시행해야 한다. 이것이야말로 청와대와 국회의 세종시 이전보다 효과는 분명하고 비용은 적게 드는 최고의 방법이기 때문이다.