전월세상한제가 시행된다. 국회 상임위에 상정한 지 4일 만에 입법이 완료됐다. 법안의 모든 조목을 심의하는 상임위원회의 ‘축조심의’도 생략한 채 군사작전하듯이 속전속결로 처리했다. 집권당은 1989년 주택임대차보호법 개정 이후 31년 만에 임차인의 거주 기간을 2년에서 4년으로 연장시켜 주거복지를 달성했다고 자화자찬하지만, 야당은 입법 과정에서 여당이 국회법 절차를 무시하고 반대 토론을 생략했기에 유신정권 시절보다 더 심한 독재정권이라고 맹비난을 퍼붓고 있다. 아무런 준비 없이 무지막지하게 입법 완료한 전월세상한제의 문제점을 들여다보자.

임대료 규제는 주택 노후화를 재촉

집권당이 추진한 부동산 3법의 취지는 좋다. 전월세신고제는 민간 임대주택 시장을 양성화해 숨은 세원을 발굴해 세수를 확보할 수 있어서 바람직하고, 계약갱신청구권은 임차인의 주거기간 연장을 보장해 준다는 측면에서 권장할 만하다. 문제는 전월세상한제다. 여당은 전월세상한제 도입이 급격한 전월세 인상을 차단하기 위해 불가피하다고 주장한다. 그렇다면 공룡여당은 역대 어느 나라, 어느 정부를 막론하고 완벽하게 실패한 임대료와의 전쟁에서 이길 수 있을까?

전월세상한제는 일종의 가격 규제다. 대다수의 미국 경제학자들은 가격 규제 싸움에서 정부는 결코 이길 수 없다는 입장이다. 그들이 임대료 규제에 반대하는 이유는 다음과 같다.

첫째, 관리비용 증가로 정부의 재정 부담이 커진다. 주택은 건축연도, 위치, 층수, 방향, 실내 인테리어 마감 수준 등 수많은 변수에 따라 전월세 가격이 달라지는데 정부가 나서서 인상률을 정하는 것은 불가능하고 품이 많이 드는 일이다. 정부가 또다시 공무원을 새로 뽑아 일자리를 늘리려는 것은 아닌지 궁금하다. 전월세상한제가 시행되면 관리업무는 지자체의 몫이다.

전국적으로 임차 주택은 1000만가구에 이르는데 지자체들이 주택 시장 임대 가치를 공정하게 평가할 수 있을지 의문이다. 설령 가능하다 하더라도 지자체가 귀찮고 번거로운 일을 수행하면서 나타날 기회비용은 누가 지불하는가. 법을 만든 여당에서 지불할까? 여당의 무모한 정책 실험은 국민들의 늘어나는 세금과 공무원들의 낮은 생산성으로 귀결될 것이 뻔하다.

둘째, 임대료 규제 효과는 매우 제한적이다. 제도가 도입될 때 거주 중인 소수의 ‘현직’ 임차인은 분명히 혜택을 누리겠지만 그래봐야 효과는 기존 2년에서 4년으로 연장되는 데 그친다. 반면 주택을 새로 임차해야 할 다수가 겪을 금전적 손해는 생각보다 커진다. 제도 시행에 맞춰 집주인들이 전월세를 인상할 가능성이 매우 높기 때문이다. 보도에 따르면 그간 전월세 인상률이 낮은 지역까지 임대료 인상률을 상한선까지 올리는 현상이 속출하고 있다고 한다. 여당이 타오르는 불에 기름을 부은 꼴이다.

셋째, 가격 규제는 주택 노후화를 재촉한다. 집주인들은 임대료 규제를 받는 탓에 주택 개보수에 인색할 것이기 때문이다. 피해는 정부 여당이 보호하겠다고 선언한 임차인들에게 그대로 돌아간다. 정부 여당은 이 같은 결과를 원한 것인가? 스웨덴 경제학자 아사르 린드벡(Assar Lindbeck)이 “임대료 규제는 폭격을 제외했을 때 도시를 파괴하는 가장 효과적인 수단이다”라고 혹평한 이유는 가격 통제가 주택 품질의 추락을 초래하기 때문이다.

넷째, 임대료 규제는 공급 감소를 초래한다. 임대료 규제가 없으면 임대료는 상승할 수 있지만 적어도 주택 부족 사태는 발생하지 않는다. 임대주택 사업 수익률이 상승하면 임대주택 공급이 늘어나기 때문이다. 임대료 규제에 따른 공급 감소는 이미 현실로 나타나고 있다. 아파트 실거래가를 알려주는 플랫폼 업체 ‘아실’에 따르면 전월세상한제가 국회 상임위를 통과한 뒤 서울의 아파트 전세 매물은 4만2060건에서 3만8873건으로 7.5% 감소했다. 규제가 입법 취지와는 다르게 전세 물량을 줄인 것이다. 전월세상한제가 세입자들의 주거비용을 늘리고 있는 셈인데 이 와중에 일부 몰지각한 여권 인사들은 “누구나 월세 사는 세상이 나쁜 현상은 아니다” “전세보다는 월세가 주거 비용이 적다”라는 등 정신 나간 소리를 하고 있다.

여당에 따르면 현재 전월세 거주 국민은 5200만명, 전체 인구의 38%이다. 정부가 임대료를 규제하는 상황에서 신규 임대 사업자는 출현할까? 정부가 다주택 임대사업자들을 집값 급등의 주범으로 낙인찍고 집을 매각하라고 각종 불이익을 주는 상황인데 신규 사업자 출현은 기대난망이다. 따라서 공급 감소는 불가피하고 임대료는 더 오를 것이다. 전월세 상승의 원인인 공급 부족은 해결하지 않고 전월세를 규제하는 행위는 빈대 잡으려고 초가삼간 태우는 꼴이다. 정부와 집권당의 짧은 시각에 통탄을 금할 수 없다.

미국의 경제학자들은 임대료 규제는 공급 부족을 낳아 주거난을 악화시켜 임대료를 끌어올리고 ‘둥지 내몰림 현상(젠트리피케이션)’을 초래한다고 확신한다. 임대료 규제의 부작용에 대한 지적은 미국 밖에서도 존재한다. 홍콩대 리처드 웡(Richard Wong) 교수는 집값 세계 1위 홍콩의 주택 정책의 문제점을 오랫동안 연구한 학자다. 그는 저서 ‘Hong Kong Land for Hong Kong People : Fixing the Failures of Our Housing Policy’에서 홍콩의 주택 정책 실패는 “토지 부족이 아니라 토지 이용 계획의 경직된 규제”에 있다고 혹평했다. 미국·홍콩의 사례가 증명하듯이 가격 통제와 규제는 해결책이 아니다. 오히려 상황을 악화시킬 뿐이다.

정부 여당은 전월세상한제의 입법 단계에서 현실을 반영한 인상률을 고려해야 하지 않았을까? 법무부는 이미 2019년 9월 말 계약갱신청구권제 입법을 예고했기에 전월세상한제 역시 그 무렵 입법 작업에 착수했을 것으로 보인다. 따라서 여당은 국회입법조사처 등을 통해 전월세상한제를 도입했을 때 나타날 수 있는 부작용을 충분히 대비할 시간이 있었다. 그런데도 정부가 전월세 인상률을 2년 기준 5%로 못 박은 이유는 여당이 해외 사례 연구를 전혀 하지 않았거나 해외 상황을 알면서도 의도적으로 무시한 것으로 의심된다. 왜 그런지 따져보자.

상한선 5%는 ‘집을 팔라’는 으름장

정부가 제시한 전월세 인상률 상한선 5%는 2년 기준이므로 1년으로 환산하면 2.5%다. 현재 한국은행 기준금리가 0.5%이고 시중은행 1년 정기예금 금리가 1% 초반이므로 연간 2.5%는 정기예금 금리보다 약 1% 높다. 그렇다면 연 2.5%는 임대인이 수용할 수 있는 수익률인가?

아파트 등 주택은 준공된 뒤 발생하는 건물의 자연적 노후화를 피할 수 없다. 수요, 공급 그리고 경기순환에 따른 변동 등 주택가격에 영향을 미치는 모든 변수를 제외한다면 주택 노후는 가치 하락을 낳는다. 감정평가사들은 아파트의 수명인 내용연수를 50년 정도로 본다. 따라서 1년이 지날 때마다 아파트의 가치는 이론적으로 매년 2% 하락한다. 따라서 전월세 연간 인상률 2.5%에서 감가상각비용 2%를 빼면 집주인이 아파트를 세놓아 얻는 수익은 0.5%로 은행 정기예금 금리보다 작다. 이 조건으로 어느 집주인이 세를 놓겠는가? 결국 정부 여당이 전월세 인상률을 연간 2.5%로 못 박은 것은 임대인들에게 ‘집을 안 팔고 버티면 세금만 늘어나고 손해를 볼 테니 집을 팔라’고 으름장을 놓는 것이나 다름없다.

전월세상한제로 민심이 들끓자 여당에서는 표준임대료를 지정하자는 말까지 튀어나왔다. 그들이 과연 표준임대료 제도의 부작용을 확인이나 한 다음에 주장하고 있는 것인지 의문스럽다. 세계 주택 정책을 선도했던 영국의 사례는 표준임대료 제도의 허점을 알려준다. 영국은 공정임대료를 구축하려고 1965년 임대주택법을 제정했다. 임대료 규제와 임차인의 주거안정이 명분이었다. 영국은 공정임대료를 정할 때 건축연도, 주택의 구조적 특징, 유지관리 상태 등을 기준으로 삼았다.

그런 뒤 해당 지역 유사한 주택의 임대료 수준, 수익률, 비용 및 총가격 등을 고려해 임대료를 산정했다. 영국 정부는 당연히 해당 지역과 비슷한 지역의 각 특성을 비교해 이른바 공정임대료를 산출했다. 그러나 임대료 평가자의 주관적 판단에 의존해 공정임대료를 산정할 수밖에 없어 산출된 임대료가 객관성을 잃었다. 게다가 임대주택의 공급량을 고려하지 않은 채 임대료를 산정함으로써 공정임대료 산출은 초과수요의 발생, 임대사업자의 위축, 임대료 상승 촉발 등과 같은 많은 문제점을 노출시켰다. 영국 정부가 가격 형성의 기본원리인 수요와 공급의 상호작용을 무시한 결과다.

영국 ‘공정임대료’ 제도의 허점

국민들이 전월세상한제를 비판하자 여당은 선진국도 임대료 규제를 하고 있는데 무엇이 문제냐고 반문한다. 여당이 모델로 삼은 선진국이 구체적으로 어느 나라를 의미하는지는 알 수 없지만 임대료 규제가 가장 심하다는 미국과 독일 베를린의 실태를 살펴보자.

뉴욕과 로스앤젤레스의 현재 집값은 1970년대와 비교할 때 2배가 되었고 샌프란시스코는 3배가 뛰었다. 미국 전체 임차인의 약 25%는 벌어들이는 소득의 절반을 집세로 내고 있는 상황이다. 그런데도 연방정부는 1970년대 철회했던 전국적인 임대료 규제 폐지를 부활시키지 않고 있다.

다만 주 정부 차원에서 규제를 할 수 있는데 현재 전체 50개 주 중 37개 주는 규제가 없다. 현재 임대료를 규제하는 주 정부는 뉴저지, 뉴욕, 메릴랜드, 오리건, 캘리포니아뿐이다. 2019년 오리건주는 주 전역에 임대료 규제를 전격적으로 단행해 미국에서 임대료 규제를 선도하는 주가 되었다. 캘리포니아주의 이웃인 오리건주가 임대료 규제를 강하게 시행한 것은 2010~2019년 유입 인구가 50만명 가까이 늘어난 데서 비롯됐다. 2019년 현재 오리건주 인구가 421만명이니 지난 10년간 10% 이상 증가한 셈이다.

2020년 1월 5일 자 월스트리트저널은 지난 10년 동안 오리건주 정부가 신규 거주자 100명당 주택 착공 인허가를 고작 37건 내줬다고 보도했다. 오리건주의 폐쇄적인 토지 이용 규제가 주택 부족을 일으켜 임대료가 급등하자 주 정부가 집값 급등을 막겠다고 임대료 규제에 나섰다고 꼬집은 것이다. 미국 공공정책 싱크탱크인 카토협회(Cato Institute)에 따르면 ‘토지이용 자유’ 측면에서 오리건주는 전국 50개 주 중에서 43위로 꼴찌에 가깝다. 토지이용 규제가 그만큼 심하다는 증거다. 경제학자 조시 레너(Josh Lehner)는 오리건주의 집값 급등을 질병에 비유하면서 “사람들은 오직 증상을 바라보고 원인을 주목하지 않는다”고 비판한 뒤 “지난 10년간 인구 급증에 비해 주택 공급은 턱없이 모자라 오리건주에서는 2차 세계대전 이래 가장 적은 주택 공급량을 기록했다”고 분석했다.

여기서 우리가 눈여겨볼 대목은 오리건주 정부가 내놓은 임대료 규제 내용이다. 오리건주의 임대료 규제 조건은 ‘물가상승률+최대 연 7% 인상률’이다. 오리건주 집주인들은 물가상승률에 해당하는 임대료는 기본으로 올릴 수 있고 여기에 전년 대비 최대 7%까지 임대료를 추가로 인상할 수 있는 셈이다. 주 정부가 7% 범위 내에서 임대인들에게 임대료 인상에 관한 자율권을 준 것이다. 캘리포니아주는 오리건주보다 토지이용 규제가 더 심해 카토협회 조사에서 토지이용 자유 47위를 기록했지만, 캘리포니아주 정부가 시행 중인 임대료상한제는 물가상승률+최대 연 5% 인상률이다. 우리는 어떠한가? 정부 여당이 발표한 전월세상한선에서 물가상승률에 대한 고려는 생략됐다. 살인적인 집값으로 악명이 자자한 캘리포니아주 정부가 한국 정부보다는 양반인 셈이다.

독일 베를린의 상황은 어떠할까? 필자는 2020년 1월 10일 자 주간조선 ‘박원순의 부동산공유제가 공염불인 이유’에서 베를린시의 임대료 규제를 분석했다. 베를린시의 임대료 규제는 유럽에서 가장 강력하다. 베를린시는 블록 단위로 주거지역을 나눈 뒤 주택의 크기, 건축연도 등을 기준으로 임대료를 조사한다.

이렇게 얻은 ‘평균 임대료’는 기준가격이 되고, 임대료가 평균 임대료보다 10% 이상 높으면 불법으로 간주한다. 좌파 베를린시 정부는 2019년 강력한 임대료 규제를 도입했다. 그 결과 2013년 이전에 건축된 주택은 연간 인상률 1.3%를 초과할 수 없다. 그러나 2014년 이후 준공된 주택은 임대료 규제를 전혀 받지 않는다. 신축 주택의 임대료를 규제할 경우 임대주택 사업자들이 집을 짓지 않을 것을 베를린시가 염려했기 때문이다. 베를린시는 적어도 가격 규제의 부작용을 인지하고 있으니 우리의 정부 여당보다는 낫다. 그런데도 메르켈 총리의 우파 중앙정부는 베를린시의 결정을 두고 법원에 가처분 소송을 제기한 상태다.

소송 당한 베를린시의 임대료 규제

미국에서도 임대료 급등의 원인을 두고 의견이 분분하다. 임대료 급등 현상에 주목하는 다수 국민은 집주인들의 탐욕이 급등의 원인이라고 판단하지만 전문가들은 주택공급을 틀어막고 있는 토지 이용 규제 때문이라고 해석한다. 패이스대학교 경제학과 교수인 조셉 살레노는 규제 과잉이 뉴욕의 주택 부족 상황을 악화시켰다고 실증분석한 학자다. 집값은 건축비의 2배로 나타났는데 그 이유는 토지이용 등 각종 규제에서 비롯된다고 주장했다.

살레노 교수의 주장대로 집값 급등의 원인이 토지이용 규제 등에 있다면 왜 이 오류를 고치지 못하는 것인가? 베네수엘라 출신으로 베네수엘라의 수십 년에 걸친 대중 선동적인 정책을 경험한 칼럼니스트 호세 니뇨는 그 원인을 다음과 같이 폭로한다. “정치인들은 공식석상에서는 서민 주택 부족에 탄식하고 분개하지만 뒤로는 주택 부족의 근본적인 이유를 유권자들이 눈치채지는 않을까 쉬쉬하며 숨긴다.”

그는 “정치인들은 주거를, 교육받을 권리인 ‘교육권’처럼 권리로 인식하고 국가의 개입을 요구하고 실제로 관련 법령을 만든다”고 말한 뒤 “유권자의 표심에 목매고 있는 정치인들은 임대료 규제와 같은 이슈는 자신들의 선명성을 알리는 데 최고의 재료로 본다”고 주장한다.

그는 “정치인들은 탐욕스러운 집주인들 때문에 집값이 급등하므로 임대인들에게서 임차인을 구원해야 한다는 맹신으로 마구잡이로 규제를 법제화한다. 그 결과 시장 상황은 더 악화되고 악화된 시장 여건을 개선한다고 또 다른 규제를 법으로 만든다”고 말한다. 그의 주장은 자신의 이익을 지키려 하는 정치인들 때문에 사악한 규제가 계속된다는 것이다.

여당이 일방적으로 밀어붙인 전월세상한제는 이미 시장 질서를 파괴하고 임대인과 임차인의 갈등을 일으키고 있다. 정부 여당은 임차인의 주거권을 지키기 위해 전월세상한제를 강행했다고 말하지만 실상은 자신들의 정치 기반을 강화하기 위한 수단으로 삼고 있을 뿐이다. 그들이 1970~1980년대 운동권 시절 학습했던 계급투쟁을 원용해서 집주인과 세입자 간의 계층 갈등을 조장하는 것 같아 섬뜩하다. 김현미 장관과 청와대는 투기 억제는 곧 주택 정책이라는 잘못된 신념으로 가득 차 있다. 그 결과물이 22번이나 되는 수요 억제 중심의 부동산 대책이고 집값 급등이다. 그리고 이 위기를 모면하겠다고 내놓은 처방이 가격 규제인 전월세상한제다. 더 이상 땜질하기 힘들 정도로 너덜너덜한 누더기 정책에 돌멩이 하나를 더 얹었으니 무모한 것인가 무식한 것인가.

가격 규제는 결코 성공할 수 없다. 전세 매물 부족을 해결할 수 있는 유일한 방법은 오직 공급 확대이며 이것은 도심 전 지역의 용적률 대폭 상향으로 해결 가능하다. 역세권에 찔끔찔끔 용적률을 완화하는 것으로는 부족하다.

또한 용적률 확대로 늘어나는 주택의 50~70%를 오직 공공주택으로 가져가겠다는 발상 역시 재고가 필요하다. 선진국은 공공주택이 민영주택과 혼재할 때 발생하는 계층 간 갈등, 공공주택 관리 비용 과다 등의 이유로 주택을 현물로 환수하지 않고 세금을 걷어 서민들에게 주거보조금을 지급하고 있기 때문이다.