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[2647호] 2021.03.01
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[부동산]‘변창흠 2·4 대책’은 시대착오 정책이다

김원중  '서울 집값, 진단과 처방'의 저자  2021-03-03 오후 5:10:34

▲ 변창흠 국토교통부 장관이 지난 2월 4일 오전 서울 종로구 정부서울청사 별관 강당에서 열린 ‘공공주도 3080+ 대도시권 주택공급 획기적 확대방안 브리핑’에서 발표를 하고 있다. photo 뉴시스
변창흠 국토부 장관을 해임하라는 요구가 빗발친다. 무주택자들로 구성된 인터넷 카페회원들의 요구다. 그들은 청와대 앞에서 기자회견까지 열면서 임명된 지 겨우 한 달밖에 되지 않은 장관을 해고하라고 목소리를 높였다. 이유가 무엇일까. 표면적인 이유는 분양가 심사 기준을 아파트 시세의 90%까지 허용하기로 한 주택도시보증공사(HUG)의 결정 때문이다. 변 장관 해임을 요구하는 무주택자들은 “문재인 정부가 4년 동안 서울 아파트 가격을 80% 폭등시켰다”라며 “정권 초기 시세의 180%인 현 시세의 90%까지 고분양을 허용하면 문재인 정부 이전보다 60% 오른 가격으로 분양하겠다는 것”이라고 분노를 터뜨렸다. 어쩌다가 이런 일이 발생했을까? 분양가상한제 시행으로 소비자들은 ‘로또분양’을 기대했는데 정부가 공시지가 현실화 정책을 동시에 진행하면서 대지 가격이 오르고 4년째 지속되는 공급 규제 정책 때문에 시세가 급등했기 때문이다.
   
   
   인구팽창시대 개발방식 시대착오
   
   분양가 심사 기준을 시세의 90%로 강화한 것이 변 장관이 책임질 일은 아니지만 변 장관은 현직 장관이라는 이유로 비난을 받고 있는 셈이다. 문제는 변 장관이 비판받아야 할 일이 따로 있다는 것이다. 그가 장관 취임 뒤 처음 내놓은 ‘2·4 부동산 대책’이야말로 진짜 비난받아 마땅한 정책이다. 스스로 ‘부동산을 좀 안다’고 자부했던 사실이 믿기지 않을 정도로 문제 투성이 정책이다.
   
   변 장관은 공공이 직접 정비사업을 시행하겠다고 선언했다. 그러면서 내놓은 대책이라는 것이 재건축초과이익환수 면제와 조합원의 2년 실거주 면제였다. 토지 확보를 쉽게 하려는 이유에서다. 이것이 왜 문제가 되는가. 민간이 추진하는 재건축에서는 재건축초과이익환수라는 이름으로 세금을 부과하고 2년 실거주 의무를 강요하면서 공공이 시행할 때는 예외로 한다는 사실 자체가 문제다. 그야말로 영락없는 ‘내로남불’이고 행정편의주의이며 권한 남용이다. 같은 행위를 장관이 하면 합법이고 민간이 하면 불법이 되는 세상을 만들어놓은 셈이다. 법을 준수하는 모습을 앞장서서 보여줘야 할 공직자가 기회주의적인 모습을 보여준 것도 모자라 법을 악용하고 있는 꼴이 아니면 무엇이란 말인가.
   
   이렇게 무리수를 두면서까지 어떻게 해서든 실적을 내보려는 정부의 일방적이고 비상식적인 2·4 부동산 대책은 벌써 약발이 사라진 듯하다. 공공이 직접 시행하는 것에 다소 우호적이었던 강북 소규모 노후 아파트단지들마저 “주민들 의견이 잘 반영될지 모르겠다”거나 “정책을 펼치는 관련자들은 바뀌지만 땅은 그대로 있다”는 이유로 공공의 직접 시행에 참여하지 않겠다는 입장을 밝히고 있다. 1년 뒤면 대통령이 바뀌는데 그때 가면 옷 벗을 장관이 83만가구의 아파트를 공급하겠다고 하니 누가 곧이곧대로 믿겠는가. 여론이 2·4 부동산 대책을 두고 ‘공갈빵’이라거나 ‘상상 임신’이라고 혹평하는 것은 다 이유가 있는 것이다.
   
   대통령까지 나서서 획기적 대책이라고 사전 홍보를 열심히 해서 사실 필자도 반신반의하면서 2·4 대책에 기대를 품었다. 서울 주택 부족의 근본적 원인인 재건축 규제를 풀고, 시장에 공급물량이 나올 수 있도록 양도세를 일시적으로 완화하거나, 부작용이 많은 임대차 2법의 보완을 바랐던 것이다. 그러나 변 장관은 어김없이 국민의 기대를 저버렸다. 전세난과 집값 급등에 시달리는 사람들이 겪고 있는 당장의 어려움을 해소하지는 못한 채 결국 ‘앞으로 집 지을 땅을 확보하겠다’는 선언에 그쳤기 때문이다. 소문난 잔치에 먹을 것 없다는 옛말이 하나도 틀린 게 없다.
   
   그가 전국 15곳에서 공공택지를 조성해 25만가구를 공급하겠다고 약속한 것은 ‘더 이상 대규모의 택지지구 조성은 필요 없다’는 국토부의 2014년 공개 선언을 정면으로 거스르는 행위이기도 하다. 국토교통부가 당시에 택지지구를 조성하지 않겠다고 약속한 것은 저출산·고령화로 인해 신도시가 더 이상 필요하지 않고 공공택지 재고가 많아 택지개발지구를 새로 지정하지 않더라도 장기간 택지공급이 가능하다고 결론을 내렸기 때문이다. 그렇다면 정부가 이렇게 180도 달라진 태도를 취한 이유가 뭘까. 2014년 이후에 출산율은 올라가고 고령화는 멈췄다고 판단해서일까. 7년 전과 비교해 그동안 무엇이 달라졌는지 묻고 싶다. 인구 감소로 지방의 소멸이 가속화되어 가는 상황에서 기존 도심을 재개발, 재건축해서 활용할 생각은 하지 않고 숲과 농지를 없애가며 신도시를 만들겠다는 발상은 도대체 어떻게 나온 아이디어인지 궁금하다.
   
   신도시 개발이 정답이 될 수 없다는 분석은 국토부 산하의 국토연구원에서 이미 내놓았다. 국토연구원은 ‘임차가구 주거입지 분석을 통한 주거비, 교통비 경감 방안 연구’(2020)에서 주거비를 낮추기 위해 추진하는 신도시 개발의 문제점은 교통비를 고려하지 않은 채 오직 저렴한 주택의 공급에만 집중한다는 데 있다고 꼬집었다. 교통비를 주거비용에 합산해 계산하면 얘기는 달라진다는 것이다. 보고서에서는 미국의 경우 주거비와 교통비를 동시에 고려해 주택종합계획, 도시재생 계획을 수립하고 있다는 예를 들어 우리의 신도시 개발의 문제점을 지적했다.
   
   이웃 나라 일본의 경우만 봐도 금방 이해할 수 있다. 도쿄 주변의 신도시에 거주하며 도쿄로 출퇴근하던 회사원들이 신도시를 떠난 이유는 철도 교통비가 우리의 3~4배 수준으로 비싸기 때문이다. 그 결과 젊은이들이 떠나버린 신도시 뉴타운은 노인들만 덩그러니 남아 활력을 잃어버린 ‘올드타운’이 되었다. 변 장관이 이 사실을 모를 리 없다. 우리도 2040년 이후에는 일본처럼 전국 곳곳이 비어갈 텐데 미래 세대의 비판을 어떻게 감당하려고 시대착오적인 정책을 펼치는지 모르겠다. 집이 부족한 곳은 서울인데 후손들에게 엄청난 빚을 안겨주면서 전국적으로 신도시를 개발하겠다는 발상은 참으로 어리석다. 그는 도대체 왜 이런 무모한 행위를 하는 것일까?
   
   도심 정비사업은 토지 확보가 쉽지 않으니 일단 제쳐두고 신도시 개발은 토지수용이 법적으로 보장되어 있어 빠르고 쉽기 때문이다. 김현미 장관이 들쑤셔서 전국을 불태운 집값 급등의 산불을 빨리 진화하자니(아니 진화하고 있다는 모습을 국민들에게 보여줘야 하니) 뭐라도 필요해서 나온 발상이라고 하지 않을 수 없다. 한마디로 실적이 필요하니까 보여주자는 식이다. 인구가 급증하던 시기에 주택공급을 원활하게 하고자 만들었던 법령(‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’)을 인구가 축소하는 시기에 신도시를 만들겠다고 끌어다 쓰고 있는 것이다. 국민이 장관을 직접적으로 견제할 수단이 없는 사실을 악용한 폭정이 아닐 수 없다.
   
   
▲ 여섯 번째 3기 신도시로 조성되는 경기 시흥시 과림동 일대. 지난 2월 24일 경기 광명시 가학산에서 내려다본 모습이다. photo 뉴시스

   도로를 녹지로 바꾸는 바르셀로나
   
   변 장관의 신도시 조성은 코로나19의 창궐로 유럽과 미국에서 확산하고 있는 친환경 개발 트렌드에도 역행한다. 스페인 바르셀로나는 지난해 11월 대표적 관광명소인 카사 바트요(Casa Batllo) 인근의 번화가, 에이샴플라 지구를 가로지르는 대로를 녹지로 전환하는 공사에 돌입했다. 시 정부가 모든 시민이 공원이나 광장에서 200m 범위 내에 거주할 수 있도록 하겠다는 야심찬 계획을 가지고 3800만유로를 들여 10년 공사에 착수한 것이다. 바르셀로나시 도시계획 부시장 자넷 산즈(Janet Sanz)는 로이터와의 인터뷰에서 “도시는 이제 달라져야 한다”고 힘주어 말했다. 그녀는 “새로운 도시 디자인은 전통적으로 도시계획 설계에서 배제됐던 여성, 아이, 노인들을 중심에 두고 도시를 설계한다”고 강조한 뒤 “코로나19가 그 시기를 앞당겼을 뿐이다”라고 덧붙였다. 자연친화적이고 안락한 도시를 만들겠다는 바르셀로나의 구상은 어느 날 갑자기 시작된 일은 아니다. 유럽집행위원회(European Commission)의 자금 지원을 받는 유럽묘목협회가 2018년 유럽 13개국에서 시작한 캠페인의 일환이다. 이 캠페인의 목표는 녹지를 확장해 살기 좋은 도시를 만들고 교통량을 줄이며 기후변화에 대처하자는 것이다. 유럽의 최신 도시계획 관점에서 보면 변 장관의 신도시 개발 계획은 기후변화를 완화하기는커녕 악화시키는 행위이다. 과연 그는 도시계획을 전공한 학자가 맞는가?
   
   최근 프랑스 법원은 수요자의 요구를 철저히 무시하고 있는 현 정부의 부동산 정책에 경각심을 심어줄 수 있는 판결을 내렸다. 영국 가디언지 보도에 따르면 지난 2월 초 프랑스 법원은 프랑스 정부가 기후변화 대처에 실패하고 온실가스 배출 감축 약속을 지키지 못했다는 이유로 정부를 상대로 소송을 걸었던 환경단체들의 손을 들어줬다. 환경단체 4곳이 연합해 시민 230만명의 서명을 받아 정부를 상대로 한 손해배상소송에서 법원이 원고 승소 판결을 내린 것이다. 법원은 정부가 당초 감축하겠다고 약속한 온실가스 배출량을 줄이는 데 실패했으며 이로 인한 생태계의 피해가 심각하다는 사실을 판결 이유로 제시했다. 프랑스 법원의 시각에서 보자면 변 장관의 행위는 어떻게 평가할 수 있을까. 그가 녹지와 농지를 훼손해가며 신도시를 개발하겠다는 행위는 직무유기이고 직권남용이 아닌가.
   
   
   기후변화 대처 실패로 피소된 프랑스 정부
   
   변 장관은 인천, 경기 지역에서 공공택지를 조성해 신규 주택 18만가구를 공급하겠다고 선언했다. 18만가구 공급에 필요한 신규 택지의 총면적은 3기 신도시 5곳의 전체 면적과 맞먹는다. 광대한 국토면적을 자랑하는 미국에서도 이제는 환영받지 못하는 신도시 개발을 변 장관은 용감하게 추진하고 있는 것이다. 참고로 갓 출범한 조 바이든 행정부의 도시정책을 소개하겠다.
   
   바이든 대통령은 기후변화 대응을 대선 기간의 대표적 공약으로 제시했다. 그는 연방정부 관용차량을 전기차로 모두 교체하라는 행정명령을 내렸다. 대통령의 발표가 있자마자 제너럴모터스는 2035년부터 휘발유, 디젤 엔진 차량을 생산하지 않겠다고 선언했다. 조 바이든 행정부의 초대 교통부 장관은 한발 더 나아갔다. 신임 교통부 장관 피터 부티지지(Pete Buttigieg)는 보행자, 자전거 등 모든 통행수단이 자동차로부터 안전할 수 있는 거리 디자인, 교통안전, 주차 정책을 펼치겠다고 공언했다. 자신이 인디애나주 사우스벤드(South Bend) 시장으로 재직할 때 성공을 거둬 교통부 장관으로 지명되는 데 효자 노릇을 톡톡히 했던 보행자, 자전거 위주의 교통 정책을 미국 전역의 정책으로 확대하려는 것이다. 그는 장관 인준 청문회에서도 바이든 대통령의 선거 공약인 인프라 시설 현대화 사업을 실행할 때 자동차 중심의 거리 디자인을 반복하지 않겠다고 다시 한번 약속했다. 미국에서 자동차가 배출하는 온실가스 비중이 전체 탄소 배출량의 28%나 된다는 사실을 감안한 정책이다.
   
   현재 지구의 온도는 산업혁명 이전과 비교해 1도가 상승한 상태라고 한다. 미국의 비영리단체 ‘로키 마운틴 인스티튜트(Rocky Mountain Institute)’는 2030년까지 지구의 온도를 현재 수준에서 0.5도 상승에 그치게 하려면 2030년까지 미국 전역에서 이산화탄소 배출을 43% 감축해야 한다고 발표했다. 이 조건을 충족하려면 미국에 등록된 자동차 7000만대를 모두 전기차로 바꾸고 매년 자동차 운행 거리를 지금보다 20% 줄여야 한다는 것이 연구소의 분석이다. 그렇다면 이산화탄소 배출을 획기적으로 감축하기 위해서는 도시를 어떻게 개발해야 하는가? 블룸버그통신은 직주근접 개발을 강화하고 가급적 자동차 통행이 필요하지 않도록 교통수단을 교체해야 한다는 결론을 내렸다.
   
   일부에서는 GTX를 많이 깔면 서울, 수도권의 교통 여건이 획기적으로 개선될 것이므로 인천, 경기도에 신도시를 조성하겠다는 변 장관의 구상은 문제없지 않은가라고 생각한다. 과연 그럴까. 필자가 본지 2646호(‘이재명표 부동산 백지신탁제 생뚱맞은 이유’)에서 밝혔듯이 도심 용적률을 올려 주택을 충분히 공급하면 국민 세금을 한 푼도 쓰지 않고도 서울 집값은 눈에 띄게 떨어진다. 용적률은 그대로 둔 채 천문학적 돈을 들여 GTX 노선을 여러 개 설치하면 서울 집값은 내려가는가라고 묻고 싶다. GTX를 민간 자본으로 건설한다고 해도 그 비용은 고스란히 사용자에게 돌아간다. 정부가 사업자에게 일종의 지원금을 주는 최소운영수입보장(MRG)을 하지 않으면 GTX 요금은 비쌀 수밖에 없다.
   
   현 정부의 에너지 정책으로는 GTX는 결코 친환경적일 수도 없다. GTX 예찬론자들에게 GTX의 에너지원이 무엇인지 알고 있는가를 되묻고 싶다. 만일 GTX에 공급되는 전력이 화력발전소에서 이산화탄소를 배출해가며 만든 전기라면 기후변화 대응에 역행한다. 정부가 탈원전 정책을 고수한다면 GTX에 공급되는 전기는 화력발전소에서 만들어야 하기 때문이다. 정부의 에너지 정책이 기후변화 대응과 상충하듯이 신도시 개발은 선진국들이 기후변화를 최소화하기 위해 시행하는 직주근접, 녹지 확보 정책을 거스르고 기후변화를 가속화하는 행위이다. 과학적 근거도 제시하지 않은 채 직관적으로, 혹은 오로지 보여주기 식으로 정책을 결정하고 집행하는 모습에서 실망감이 크다.
   
   
   자동차 중심 교통정책 중단 선언한 미국
   
   신도시 개발은 엄청난 규모의 돈이 필요한 사업이다. 대한건설정책연구원의 보고서(‘2021년 주택시장 전망’)에 따르면 3기 신도시 사업에 필요한 토지 보상금은 52조원이다. 변 장관이 2·4대책에서 조성하겠다고 말한 공공택지 면적이 3기 신도시 전체와 비슷하니 그 둘을 합치면 100조원의 재정을 투입해야 한다. 수요가 많아 주택이 부족한 곳은 서울인데 왜 100조원이나 되는 천문학적인 나랏빚을 만들어 전국 방방곡곡에 신도시를 만드는가? 제정신이 있는 사람이라면 하지 않을 일을 도시계획을 가르치던 학자가 하겠다고 하니 기가 막힌다. 그가 진정으로 도시계획을 연구한 학자인지 의심하지 않을 수 없다.
   
   그가 2·4 대책에서 발표한 도심 공공주택 개발도 문제가 심각하다. LH 등 공공부문이 도심 개발을 독점하는 구조인데 공공부문의 생산성을 어떻게 올릴 것이냐에 대한 고민은 전혀 보이지 않기 때문이다. 최광 한국외국어대 명예교수는 그의 저서 ‘공공부문 생산성 제고를 위한 연구’(1997년)에서 “정부의 행정은 요소의 투입과 절차를 중심으로 이루어지고 사업의 결과나 성과는 소홀히 한다”고 지적한 뒤, “정부 중심적 사고와 국민에 대한 책임성 결여가 정부생산성을 떨어뜨리는 중요한 요인”이라고 비판했다. 그는 관료들의 생산성을 높이기 위해서는 과잉신분보장을 폐지해야 한다는 주장까지 했는데 20여년이 지난 오늘 공무원 세계는 얼마나 바뀌었을까. 변 장관이 도심 공공개발을 굳이 하겠다면 LH, SH의 생산성을 향상시키기 위한 해법을 제시하고 민간 기업과 경쟁할 수 있는 견제 장치를 갖춰야 한다. 독점은 항상 비효율을 잉태하기 때문이다. 뉴욕대 교수인 나심 니콜라스 탈레브가 쓴 ‘안티프래질’에 의미심장한 글귀가 있다. “문제는 우리가 관료주의를 만들어 놓고는, 추상적이고 이론적인 근거에 바탕을 두고 의사결정을 하는 공직자들이 책임감을 가지고 합리적으로 일할 것이라는 환상을 갖는 데 있다.” 변창흠 장관이 염두에 두어야 할 말이다.
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