‘LH 투기’ 의혹이 불거진 지 한 달이 지났다. 시간이 흐를수록 의혹은 증폭되고 있다. 토지 투기 혐의가 LH(한국토지주택공사)를 넘어 정부와 각 지자체로 확산하고 있기 때문이다. 이 과정에서 국회의원, 청와대 경호실 과장, 지방자치단체장, 차관급 공직자, 지방의회 의원들이 행정 정보를 이용해 토지를 매입한 사실이 드러났다. 지난 3월 23일 전현희 국민권익위원장은 “현직 국회의원을 포함한 지방자치단체 직원, 공무원 등의 땅 투기 연루 사건이 다수 접수되어 있다”고 발표했다. 선출직을 포함한 다수의 공무원, 공기업 직원들이 자신의 배를 불리려고 미발표 정보를 악용했으니 가히 ‘공공의 공공을 위한 투기’라고 불러도 지나치지 않을 듯싶다. 공직자 재산등록을 할 때 관료 출신 정치인들의 재산이 많은 이유가 있었던 것이다. 이 같은 의심이 드는 사람이 비단 필자뿐일까.

현 정부는 4년 내내 국민들을 투기꾼으로 의심해 도심의 재개발·재건축을 원천봉쇄해놓고 천문학적 세금을 들여 신도시를 개발하겠다고 했다. 그런데 결과적으로 공무원, 공기업 직원들의 돈벌이 수단만 만들어준 셈이다. 정부 내부에 도사리고 있는 진짜 투기꾼은 잡지도 못한 채 일반 국민을 범죄자 취급했으니 이것이야말로 ‘정부의 실패’가 아니면 무엇이겠는가.

진보 진영은 지금까지 정부의 시장 개입을 적극적으로 지지했다. 시장은 탐욕으로 가득 차서 ‘시장 실패(market failure)’가 발생하니 시장 정상화를 위해 정부 개입이 반드시 필요하다고 주장해왔다. 그러나 3기 신도시 토지 투기에서 시작된 일련의 사건은 정부가 진짜 개입해야 하는 대상이 누구인지를 보여준다. 정권 출범 이후 ‘부동산 투기와의 전쟁’을 노래 불렀던 현 정부에 이보다 당혹스러운 일은 없을 것이다. ‘기회는 평등하고 과정은 공정하며 결과는 정의로울 것’이라는 캐치프레이즈가 ‘기회는 불평등하고 과정은 불공정하며 결과 또한 정의가 사라진’으로 된 지 오래기 때문이다. 부동산 투기와의 전쟁을 국정의 최대 목표로 내세웠던 당사자들이 부동산 투기로 인해 온 국민의 공분을 사고 있으니 아이러니가 아닐 수 없다. 정부는 과연 LH 사태의 재발을 막을 수 있겠는가.

LH 토지 투기의 본질

정세균 총리는 “LH가 국민의 신뢰를 회복할 수 있도록 강도 높은 개혁을 단행하겠다”고 선언했다. 그는 “성역 없는 수사와 투기 의심 토지의 강제처분 등 행정조치를 시행하고 공직사회에 대한 감시체계를 강화하여 강력한 통제시스템을 구축할 것”이라고 말했다. 한편 정부는 모든 공직자의 재산등록 확대 방안을 검토하겠다고 발표했다. 정 총리와 정부의 발표 내용대로 후속조치가 이루어진다면 공공 부문의 토지 투기는 근절될 것인가?

필자가 보기에 이 사태의 본질은 LH 직원과 공무원의 일탈에 있지 않다. 사태의 본질은 국가나 공공이 공적 사업이라는 이유로 땅 주인들과 사전협의나 동의 절차를 거치지 않은 채 사업을 시행하는 ‘비밀주의’에 있다. 비밀주의는 어떤 의미인가. 비밀주의는 정부, 공기업 등이 개발 정보의 누설을 막겠다는 이유로 쉬쉬하며 국가나 지자체의 사업을 진행하는 것을 말한다. 정부는 비밀주의를 왜 고집할까. 정부는 일반에 개발 정보가 누설되면 부동산 투기가 발생함으로써 지가 상승과 사업비 증가를 초래할 것이므로 비밀주의가 필요하다고 한다. 정부의 주장이 정말로 맞는 것일까.

대한민국은 1962년에 공적 목적 사업을 위해 민간 토지를 강제 매수할 수 있는 법령을 제정했다. 이른바 ‘토지수용법’이다. 정부는 그 후 지금까지 도로, 철도, 산업단지 등 공익사업을 위해 토지를 확보해야 할 때마다 비밀주의를 적용하여 토지 주인들과 사전협의를 거치지 않은 채 토지를 강제 수용했다. 결국 LH 사태로 불리는 공공의 토지 투기는 정부가 매수할 민간 토지를 비공개로 비밀리에 확정하는 업무 행태가 만들어낸 ‘시스템의 실패’이다.

따라서 정부가 이 같은 시스템 오류를 고치지 않고 LH 사태의 원인을 LH 직원과 공무원 등 일부 인사들의 개인 비리로 몰아간다면 토지 투기 문제는 언제고 다시 재발할 수밖에 없다. 정부가 공익사업 토지를 확보하는 단계에서 비밀주의를 고집하는 한 공무원과 공기업 직원들이 개발 정보를 이용해 사적 이익을 취하고 싶은 유혹을 근본적으로 차단할 수 없어서다. 개발 사업을 담당하는 공무원, 공기업 직원과 국민들 사이에 ‘정보 비대칭’이 상존하는데 어떻게 공공의 비리를 원천봉쇄할 수 있겠는가.

그렇다면 신도시, 도로, 철도 등 공적 성격을 가진 대규모 개발 사업에서 투기를 예방하기 위해 개발 정보 취득의 비대칭 문제를 해소하려면 어떻게 해야 할까. 공무원과 공기업 직원들이 개발 정보를 악용해 사익을 편취할 수 있는 구조를 어떻게 깨트릴 수 있을까? 방법은 공공이 공익사업에 필요한 토지를 물색하는 단계에서 토지 주인들에게 개발 계획을 공지하고 지주들의 동의를 구하는 것이다.

이 방법은 여당 정치인들이 바람직한 주택 정책의 모델로 자주 인용하는 독일에서 시행하고 있다. 김해룡 한국외국어대 법학과 교수가 2016년 발표한 논문(‘현행 토지 수용 절차의 문제점과 개선방안’)을 읽으면 한국 토지 수용 절차의 문제점이 무엇인지를 쉽게 이해할 수 있다.

독일의 토지수용제도에서 배워라

독일은 토지 수용 절차를 규정한 ‘연방건설법전’ 제87조 등에 따라 공공사업의 시행자인 국가기관, 지방자치단체, 개인은 수용이 필요한 토지가 있는 지자체에 토지 수용을 신청할 수 있다. 토지 수용 신청서를 접수한 지자체는 토지 수용 업무를 담당하는 주(州)관구 행정청(Beizirkregierung) 또는 군(Kreis)에 토지 수용 신청서를 전달한다.

여기까지는 우리와 절차상 큰 차이가 없다. 차이점은 지금부터 나타난다. 독일에서 토지 수용 업무를 담당하는 관청은 사업 시행자와 수용 대상 토지의 소유자, 임차인, 저당권자 등 모든 이해관계자가 참가하는 공청회를 개최한다. 토지의 수용 여부, 수용 대상 토지의 범위 및 수용 가격은 이 회의에서 결정된다.

독일은 한국과는 달리 민간 토지를 공공이 매수할 때 모든 사안을 공개적으로 협의해 진행하고 있는 것이다. 또한 독일은 토지 수용 결정 과정에서 해당 사업이 공공 차원에서 필요한 이유와 지주들의 피해를 최소화하기 위한 원칙이 준수되었는지 등을 심사하고 토지를 수용당하는 지주들이 받을 보상액을 바로 이 회의에서 결정한다. 한국 정부가 강제 수용할 토지와 보상 가격을 사전에 정해놓고 지주에게 사후 통보하는 방식이 아닌 것이다.

독일 정부가 땅 주인들과 토지 매수 이전 단계에서 사전협의를 하고 있다는 사실은 필자의 개인적 경험에 비추어보더라도 매우 인상적이다.

필자는 1990년대 초반 한국도로공사에서 토지 매수 및 보상 업무를 담당했다. 당시 필자가 맡은 업무는 서해안고속도로 건설에 편입되는 토지의 보상 및 매수였는데 그 당시뿐만이 아니라 지금도 민간 토지를 매수하기 전에 지주들과 사전협의는 전혀 없었기 때문이다.

독일이 하고 있듯이 공익 목적으로 민간의 토지를 수용해야 할 때 모든 사안을 공개하고 협상을 벌인다면 비밀주의가 필요 없다. 이 경우 관련 공무원들이 비공개 정보를 이용해 축재할 방법은 있을 수 없다. 한국 정부의 관료들이 이런 사실을 모를 리 없다. 그럼에도 불구하고 정부는 투기 방지를 명분 삼아 지금도 군사작전을 시행하듯 지도 위에 수용할 토지를 선으로 쫘악 그은 뒤 지주들과 한마디 사전협의도 하지 않은 채 토지를 강제 매수하고 있는 것이다.

물론 독일 정부가 예외적으로 지주의 반대를 무릅쓰고 토지를 강제 매수하는 경우는 있다. 연방철도법, 연방수로법, 연방도로법 등과 같이 거대 시설물을 건설하기 위한 연방정부 산하 행정청의 행정처분이 내려지면 중앙정부는 지주들과 합의점을 찾지 못하더라도 사업을 시행할 수 있다. 그러나 이 경우에도 지주를 포함한 모든 이해관계 당사자들은 관련 절차에 참가해 정부, 지자체에 자신의 의견을 제시할 수 있다. 적어도 독일에서는 지주들이 정부의 토지 매수와 관련된 공청회에 참석해 토지 수용을 거부한다고 말할 수 있으며 정부는 토지 주인들과 사전협의와 동의 절차를 밟고 있는 것이다.

우리의 실정은 어떤가. 국토교통부 산하 조직인 중앙토지수용위원회에 공익사업에 징발되는 토지의 강제 수용 필요성을 따지는 절차는 갖춰져 있다. 문제는 지주들이 이 회의에 참석하여 자신의 의견을 진술할 수 없다는 것이다. 게다가 국토교통부 장관이 중앙토지수용위원회의 위원장인 탓에 국토교통부 관료들이 입안해서 올린 계획을 통과시키는 역할만을 수행한다. 한마디로 국민과 국제사회에 보여주기 위한 요식행위에 불과한 것이다.

따라서 독일 사례를 기준으로 정부의 토지 수용 행태를 평가한다면 우리 정부가 공익 목적으로 토지를 수용하는 절차와 그 과정은 인도네시아 등 아시아 저개발국과 아프리카 국가들의 행태에 가깝다고 볼 수 있다. 대한민국 정부가 민간 토지를 매수하는 절차와 프로세스가 UN으로부터 민간 토지를 약탈한다고 비난받는 제3세계 국가들의 그것보다 크게 낫지 않다는 얘기다.

우리나라 토지 수용 절차의 문제

정부의 토지 수용 과정이 제3세계 국가들의 수준과 별반 차이가 없다고 판단하는 이유는 무엇인가. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 토지보상법)에 의한 토지수용 절차는 1.공익사업 계획 결정 2.토지와 물건의 조사서 작성 3.보상계획의 공고 4.보상액 산정 5.협의 단계 등으로 이어진다. 절차의 순서를 보면 땅 주인들과의 ‘협의’는 정부가 보상액을 산정한 다음에 진행된다. 협의 단계 다음에는 지주와의 ‘협의매수’가 있는데 이 단계에서 토지소유자는 공공과의 토지 협의매수 과정에서 절대 약자다. 지주가 이때 할 수 있는 것은 토지 보상액의 증액을 요구하는 것뿐이다.

만약 지주와의 협의매수가 불발되면 수용 절차는 자동으로 다음 단계인 ‘사업인정’으로 넘어간다. 사업인정이란 토지 등을 수용하는 사업으로 결정하는 것을 말한다. 즉 사업인정의 고시는 수용할 토지 등의 범위를 정하고 수용할 토지 등에 관해 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 공법상 물권으로서의 효력을 발생시킨다. 한마디로 말해 국가가 강제적으로 토지를 매수할 수 있는 권리를 확보한다는 의미다.

사업인정의 다음 단계는 ‘수용재결’이다. 수용재결은 협의가 불가능할 때 사업시행자의 토지수용보상금 지급을 조건으로 토지 수용 개시를 결정해 토지소유권 등을 시행자에게 넘기고 토지소유자의 소유권을 박탈하는 행위다. 즉 정부가 공익사업에 필요한 토지 등을 수용할 사업으로 결정하는 ‘사업인정’이 고시되면 국가는 토지를 강제 수용할 수 있다. 요약하면 정부가 공공에 필요한 토지로 좌표를 찍으면 국민은 무조건 토지를 내놓아야 하는 것이다.

문제는 우리나라에 토지보상법 외에도 민간 소유 토지를 강제 수용할 수 있는 개별 법률이 110개나 된다는 점이다. 이 중에는 ‘태권도 진흥 및 태권도 공원 조성 등에 관한 법률’에 따른 공원조성사업 등 사유재산을 강제 수용할 수 있는 ‘공익성’이 있어 보이지 않는 법률이 많다는 사실이다.

필자는 주간조선 2569호 ‘미분양 산업단지를 어쩌나’(2019년 8월 5일 자)에서 전국적으로 미분양 상태인 산업단지의 총면적이 3억8208만6482㎡라고 고발했다. 정부와 지자체는 산업단지를 어떻게 만들었을까. 내내 국민 세금을 써가며 민간 토지를 강제 매수해서 조성했다. 정부와 지자체가 공익사업이라는 명분을 내세워 막무가내로 민간의 토지를 매수해 산업단지를 조성해놓고서 지금은 빈 땅으로 놀리고 있는 셈이다. 정치인들이 선거공약이라는 이유로 국민의 재산권을 침해해가며 세금을 낭비한 대표적 사례인 것이다. 행정이 얼마나 강압적으로 그리고 비효율적으로 운영되고 있는가를 알려준다.

개발독재 시대 악법 여전

민간 토지를 강제 수용할 수 있는 110여개의 개별 법률에는 국민의 재산권을 심각히 훼손할 수 있는 독소 조항이 있다. 바로 개별 법률에 따라 추진되는 사업계획에 대해 행정관청이 인허가 또는 승인을 할 경우 토지보상법상의 사업인정을 ‘의제(擬制)처리’하는 규정이다. 여기서 의제처리는 ‘본질은 같지 않지만 법률에서 다룰 때는 동일한 것으로 처리해 동일한 효과를 주므로 공용수용의 필요성 여부를 심사하는 절차를 생략한다’는 의미다. 즉 정부는 ‘태권도 진흥 및 공원 조성법’과 같은 공익성이 약한 개발 사업에서마저 의제처리를 허용함으로써 개인의 재산권 보호를 소홀히 하고 있는 것이다. 요약하면 정부와 정치인들은 자신들의 편의를 위해 1960년대 개발독재 시대에 만들어진 국민기본권을 해치는 나쁜 법률을 그대로 유지하고 있다. 상황이 이러니 아프리카 국가들이 개발을 빌미로 국민의 토지를 수탈하는 것과 한국이 무슨 차이가 있는가.

김해룡 한국외국어대 교수(전 한국공법학회장)는 우리나라의 토지 수용에 관한 문제점을 해결하기 위해서는 “수많은 개별 법령에 방만하게 도입되어 있는 사업인정 의제 조항을 대폭적으로 정비해야 한다”고 말한다. 그는 정부가 행정의 신속성과 능률성을 확보하기 위해 현재의 조항을 유지하고자 한다면 “독일이 계획 확정절차에서 적용하는 숙의(熟議)절차 조항을 도입하는 행정절차법의 큰 개선이 있어야 한다”고 말한다. 정부가 지주들과 충분한 시간을 갖고 협의하라는 주문이다.

한국은 세계 10대 경제대국의 대열에 올랐다. K팝, 영화 등 문화 콘텐츠 분야에서는 선진국들과 어깨를 나란히 하고 있다. 그러나 한국은 공익 목적으로 토지를 확보하는 과정에서 알 수 있듯이 국민의 재산권 보호 측면에서는 아직도 개발도상국의 수준에 머물고 있다. 독일 사례에서 알 수 있듯이 한국은 관료와 정치인들이 비공개 정보를 이용해 축재하기에 딱 좋은 조건이다. 선진국과 비교할 때 관료와 정치인의 권한이 막강하기 때문이다. 국민을 위해 심부름하라고 공무원으로 뽑아줬더니 작당해서 부정축재를 하는 것이 작금의 제도다.

문재인 대통령은 며칠 전 LH 직원들의 토지 투기 비리에 대해 공식 사과했다. 그는 “부동산 적폐를 청산한다면 우리나라가 더욱 투명하고 공정한 사회로 나아가는 분기점이 될 것”이라고 말했다. 그런 다음 “부동산 적폐 청산을 남은 임기의 핵심 국정과제로 삼겠다”고 덧붙였다.

정부는 이번에도 비리를 저지른 공무원들 몇몇을 본보기 삼아 벌주고 공무원들의 비리 행위를 상설 감시하는 시스템을 만드는 선에서 끝내려고 할 것이라는 게 필자의 판단이다. 독일 정부가 하고 있듯이 모든 사안을 공개하고 투명하게 진행하려고는 하지 않을 듯싶다. 왜 그럴까. 이 질문에 대한 답은 “인간의 자유에 대한 가장 큰 위협은 정부이건 개인이건 간에 권력의 집중”이고 “모든 정부는 자신들이 쥐고 있는 권력을 스스로 포기하지 않는다”고 말한 자유주의 경제학자들의 탁견에 있다.