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[2663호] 2021.06.21
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[부동산]‘조합원 양도금지’ 소급적용? 반헌법적 악법이다!

김원중  ‘서울 집값: 진단과 처방’의 공동저자  2021-06-23 오후 5:12:04

▲ 지난 6월 3일 오후 서울 송파구 롯데월드타워 전망대 서울스카이에서 바라본 서울 시내 아파트 단지. photo 뉴시스
73세 A씨는 서울 용산역 근처에 산다. 지은 지 40년이 넘은 연립주택이 자신의 전 재산이다. 집이 낡아 모든 것이 불편하지만 버티고 있다. 정부가 용산 개발에 미온적인 탓에 다른 지역의 집값은 다락같이 오른 사이 이 지역은 철저하게 소외받아 집값이 10여년 전과 별 차이가 없어서다. A씨는 용산정비창 부지 개발이 본격화하면 집을 팔고 서울 외곽으로 옮겨갈 생각이었다. 그러나 A씨의 노후 계획은 정부가 작년에 용산역 일대를 토지거래허가구역으로 지정하면서 꼬이기 시작했다. 손꼽아 기다리던 용산 개발은 시작하지도 않았는데 구청의 승인을 받아야 주택을 거래할 수 있으니 이 지역에서 집을 사려던 사람들이 사라졌다. 최근에는 상황이 더욱 악화됐다. 얼마 전 서울시와 국토교통부가 ‘재건축·재개발 조합원의 지위양도 제한 시기’를 앞당기기로 합의하는 바람에 자칫하면 집을 팔지도 못하는 상황으로 내몰렸기 때문이다.
   
   
   조합원 지위양도 제한 시기 앞당긴다?
   
   정부와 서울시는 재건축·재개발 조합원의 지위양도 제한 시기를 크게 앞당긴다고 한다. 오는 9월 정기국회에서 관련법을 통과시켜 곧바로 시행한다는 것이다. 조합원의 지위양도 시기를 앞당기면 무엇이 바뀌는가? 현재 재건축 사업에서 조합원의 지위양도 시점은 ‘조합 설립 이후’이지만 9월 이후에는 ‘안전진단 통과 이후’로 앞당겨진다. A씨 사례처럼 재개발사업의 경우 현재 조합원 지위양도는 ‘관리처분계획 인가’가 확정되기 전에는 가능하다. 관리처분계획이란 재개발사업 시행 구역에 있는 종전의 토지나 건축물의 소유권을 비롯해 지상권, 전세권, 임차권, 저당권 같은 소유권 이외의 권리를 재개발사업으로 조성된 토지와 건축물에 관한 권리로 변환해 배분하는 계획을 말한다. 관리처분계획이 수립되기 전에 정비구역에 있는 주택 등을 매수하면 아파트 입주권을 확보할 수 있다는 얘기다. 그러나 9월 이후에는 사정이 완전히 달라진다. 정비구역으로 지정되기 이전에 주택을 매수해야 향후 재개발사업이 진행되어 아파트를 지었을 때 아파트 입주권을 받을 수 있다. 정부안대로 법령이 개정되면 정비구역 지정 이후에 취득한 사람은 입주권을 받지 못하고 현금청산 대상이 된다. 다만 사업이 장기간 지연되어 집주인들이 재산권 행사를 침해받을 경우에는 조합원 지위를 양도할 수 있다.
   
   문제는 A씨의 사례처럼 토지거래허가구역에 위치한 재개발·재건축 사업장에서 발생한다. 정부와 서울시는 토지거래허가구역에서는 어떠한 경우에도 예외를 허용하지 않겠다는 방침이다. 사업이 장기간 미뤄지더라도 주택 매매를 금지하겠다고 공언했다. 정부·여당은 한술 더 떠 소급적용을 언급했다. 신규 지정되는 토지거래허가구역뿐만이 아니라 작년 8월 토지거래허가구역으로 지정된 강남구, 용산구 등에도 적용하겠다는 것이다. A씨가 요즘 매일같이 밤잠을 설치는 이유다. A씨가 사는 동네는 정비창 전면특별계획구역이면서 동시에 정비구역으로 지정된 지 한참 됐는데 오는 9월이 지나면 집도 팔 수 없기 때문이다. A씨의 경우 무조건 8월까지 집을 팔아야 하는 것이다. A씨에게는 마른 하늘에 날벼락과 같은 일이 벌어졌다고 할 수 있다.
   
   소급적용이라는 발상은 누구의 머리에서 나왔을까. 지금이 어느 때인데 소급적용이라는 반헌법적인 생각을 할 수 있는가. 정부·여당이 소급적용을 하겠다고 으름장을 놓는 것을 보면 현 정권을 독재정권이라고 평가하는 야당의 비판이 옳다. 아무리 막무가내식으로 정책을 밀어붙이는 문재인 정권이라고 하지만 법령 초안을 심의하는 단계에서 율사들의 자문을 받았다면 퇴짜받을 것이 뻔하다. 이런 말도 안 되는 법안을 정부·여당은 통과시키려 하고 있다. 시민들은 이런 여당의 법안을 무효화하기 위해 또다시 헌법재판소에서 위헌 적부심을 다투어야만 할까. 국민들은 이렇게 월급받을 자격이 없는 국회의원들에게 세비를 주기 위해 세금을 납부해야만 하는 것일까.
   
   정부·여당이 진짜 주택 매매를 금지한다면 매매를 금지하는 기간 대출을 받아 주택을 취득한 사람의 대출이자와 재산세는 누가 부담해야 하는가. 정부와 여당 국회의원들이 대신 내줄 것인가, 아니면 면제해줄 것인가. 부동산의 문외한인 국토교통부 장관은 경제 원리를 잘 모르는 대통령이 임명했으니 영혼 없는 장관이 자리를 지키기 위해 코드 정책을 펼친다고 치자. 그러나 서울시민의 압도적인 지지를 얻어 보궐선거에서 당선된 오세훈 시장은 입장이 다르지 않은가. 서울시민들이 오 시장에게 1년도 남지 않은 시한부 권한을 부여하며 주문한 것은 주택을 공급하라는 사명이었다. 재산권 행사를 무시해가며 주택을 공급하라고 오 시장에게 요구한 것이 아니었다. 그럼에도 불구하고 당선된 지 겨우 2개월이 지났을 뿐인데 오 시장은 반헌법적으로 보이는 정부의 행위를 거부하기는커녕 동조했다. 본인이 무슨 일을 하는지 알고도 했다면 과천 정부종합청사 부지에 아파트를 지으라는 정부·여당의 ‘오더’를 실행하려다가 과천시민들로부터 주민소환이라는 굴욕을 겪은 과천시장의 전철을 밟을 가능성이 높다. 이래가지고 과연 내년 선거에서 재선될 수 있을까.
   
   
   이러지도 저러지도 못하는 임대사업자들
   
   재건축·재개발 조합원의 지위양도 제한 시기를 크게 앞당기겠다는 계획은 큰 파장을 일으킬 것이 분명한데 현 정권이 저지른 부동산 관련 폭력은 이것뿐만이 아니다. 일일이 거론하기도 힘들 정도로 차고 넘친다. 주택임대사업자들이 지금 겪고 있는 혼란이 단적인 사례다. 정부·여당은 주택임대사업자 양성 방안을 내놓은 지 3년이 채 지나지 않았는데 양도세 중과를 무기 삼아 임대사업자 포기를 종용하고 있다. 정부의 막무가내 으름장에 임대사업자들은 임대사업의 중도포기, 사업유지와 처분 사이에서 전전긍긍한다. 중도포기를 선택하면 임대사업자들은 1년 내 집을 팔아야 양도세 중과를 피할 수 있다. 그러나 임대사업을 자진말소할 경우에는 의무 임대기간을 절반 이상 충족해야 중도포기가 가능하다는 조건이 붙는다. 만일 임대사업자가 자진말소를 하지 않으면 어떻게 될까. 임대주택 1가구당 과태료를 3000만원 부과하기 때문에 종부세 등의 조세 부담은 급증한다.
   
   그렇다면 임대사업을 유지하면 어떻게 될까? 요즘 중개업소는 여름 비수기이지만 바쁘다. 중개업체의 고객 리스트에 있는 임대인들이 8월 이전에 임대주택의 임대계약 갱신을 끝마칠 수 있도록 임대인 고객을 위한 애프터서비스에 분주하기 때문이다. 중개업소는 아직 계약 기간이 남아 있어도 임차인의 사전양해를 얻어 임대계약 갱신일자를 7~8월로 앞당기는 방법으로 집주인들의 임대보증보험 가입 부담을 내년 이후로 이연시키고 있다. 임대인은 올가을부터 매년 임대보증금보험에 가입해야 하는데 위반하면 최고 2000만원 벌금, 최고 2년의 징역을 살아야 한다. 그렇다고 해서 임대인들은 주택을 공실 상태로 비워둘 수도 없다. 공실기간이 3개월을 넘으면 세제혜택이 소멸되고 임대인이 직접 거주하면 정부는 과태료 3000만원을 징수하겠다고 위협하고 있어서다.
   
   그렇다면 임대인들이 임대주택을 처분하기는 쉬울까? 임대주택의 처분은 매수자를 구하는 것이 하늘의 별 따기만큼이나 어려울 듯하다. 정부가 임대사업을 옥죄고 있어서 임대사업을 하겠다고 나서는 자본가들이 없기 때문이다. 임대주택은 실수요자인 서민들이 사줘야 하는데 이들은 주택을 살 수 있는 여력이 없다. 결론적으로 정부의 엄격한 대출 규제는 서민들의 내 집 마련을 더욱 어렵게 만들었다. 진퇴양난에 빠진 임대사업자들이 불만을 토로하자 여당은 매각을 하지 못하는 임대주택을 LH한국토지주택공사가 매입할 수 있고, 생계형 임대사업자는 구제하겠다며 선전 활동에 열중한다. 그러나 LH의 매입조건이 까다로운 것을 고려할 때 LH의 주택 매입은 거의 기대하지 않는 편이 낫다는 것이 여론이다. 여당은 임대사업자를 생계형과 비생계형으로 구분한 뒤 생계형을 구제하겠다고 공언했지만 임대사업을 ‘생계형과 비생계형으로 나눌 구체적인 기준이 없다’는 이유로 임대사업자 구제는 불가능하다는 것이 주택전문가들의 견해다. 상황을 이 정도로 악화시킨 문재인 정권은 조선 후기의 3정 문란에 버금가는 국정혼란의 주범이라는 것이 필자의 생각이다.
   
   대부분의 사람들이 짐작하듯 서울에서 토지거래허가구역으로 지정된 지역은 강남구, 송파구뿐만이 아니다. 성동구, 영등포구, 양천구, 용산구도 토지거래허가구역으로 지정되어 있다. 필자가 현장에 직접 가서 확인해 보니 “토지거래허가구역으로 지정된 곳에서 주택을 사고팔려면 집주인이 자가거주하는지 등에 대해 구청의 사전 확인을 받아야 매매 계약서를 작성할 수 있다”고 한다. 이 얘기를 듣는 순간 필자의 머리에는 문재인 정부 출범 4년 만에 대한민국은, 적어도 부동산 분야에서만큼은 중국, 북한과 같은 전체주의 국가로 변하고 있다는 생각이 엄습했다. 문재인 대통령은 그야말로 부동산 분야에서는 확실하게 ‘한 번도 경험해보지 못한 나라’를 실천하고 있는 것이다.
   
   정부는 지난해 8월 임대차 2법 등을 시행하면서 ‘토지거래허가구역’을 지정했다. 그런데 ‘토지거래허가구역’이라는 표현 자체가 사실을 왜곡한다. 과연 서울에 토지거래허가제를 시행할 정도의 나대지가 있는가. 서울에 놀고 있는 빈 땅은 없다. 따라서 정확한 표현은 ‘주택거래허가구역’인 것이고, 정부가 9월 도정법 개정을 통해 시행하려는 것은 주택거래허가제인 셈이다. 그런데 주택거래허가제는 거주 이전의 자유가 없는 중국, 북한과 같은 전체주의 국가에서나 볼 수 있는 규제다. 선진국, 후진국을 통틀어 그 어떤 자유주의 국가에서도 주택거래허가제는 존재하지 않는다. 사실상 주택거래허가구역을 지정하는 것이나 마찬가지이기 때문에 국민과 외국에 “우리는 사회주의 국가를 지향한다”고 인정하는 꼴이다. 그래서 토지거래허가구역이라고 표현을 교묘히 바꾼 것이라고 본다. 또한 주택거래허가라고 직접적으로 표현하면 국민들의 저항이 불 보듯 뻔하니까 눈 가리고 아웅하는 식의 꼼수를 부린 셈이다.
   
▲ 오세훈 서울시장(왼쪽)과 노형욱 국토교통부 장관이 지난 6월 9일 서울 종로구 정부서울청사에서 열린 국토교통부-서울특별시 주택정책 협력 간담회에 참석해 악수하고 있다. photo 뉴시스

   토지거래허가가 아니라 주택거래허가다
   
   재개발사업은 정비구역 지정에서 입주까지 최소한 10년 이상이 걸리는 장기 프로젝트이다. 정부가 토지거래허가구역으로 지정된 곳에서 언제 끝날지도 모르는 재개발 정비사업이 완결될 때까지 주택거래를 하지 못하게 입법을 한다는 것은 국민의 기본권을 유린하는 반헌법적인 행동이다. 거주이전의 자유, 주택거래의 자유를 보장한 헌법 제23조를 위반한 위헌 사항이다. 그러니 토지거래허가제라는 미명하의 주택거래허가제는 즉각 철회되어야 마땅하다. 물론 오 시장과 정부가 재개발·재건축 조합원 자격 기준을 강화하겠다는 취지는 충분히 이해한다. 공급이 부족하니 어떻게 해서든 투기수요를 막아보겠다는 심사다. 그러나 투기수요를 잠재우기 위한 수단은 어디까지나 합법적이어야 한다. 대한민국은 법치국가가 아닌가.
   
   해외에서는 진즉에 문재인 정부의 시대착오적인 정책의 실태를 간파했다. 한때 공산국가였던 루마니아의 경제학자 미하이 마코베이(Mihai Macovei) 박사는 지난해 1월 27일 ‘미세스 인스티튜트(Mises Institute)’에 실린 ‘대한민국의 신중상주의 성장엔진은 멈췄다(South Koreas Neo-Mercantilist Growth Engine Has Stalled)’라는 제목의 칼럼에서 문재인 정부의 경제 정책을 무모하다고 비판했다. 마코베이 박사는 칼럼에서 “한국의 사례는 정부의 불필요한 시장 개입 때문에 국민은 더욱 가난해지고 불만은 증폭된다”고 꾸짖었다.
   
   사실 정치인들은 시장 개입을 선호한다. 자신들의 존재감을 드러낼 수 있고, 권력이 시장 개입을 선호하는 일부 유권자들을 자신의 열성지지자로 확보할 수 있어서다. 정치인들 입장에서 자신의 정치 커리어를 길게 이어가는 데 이만큼 좋은 먹잇감이 있겠는가. 포퓰리즘 정치인들을 우리가 경계해야 하는 이유다.
   
   정부·여당은 부동산 수요를 힘으로 찍어 눌러 규제할 생각에만 매몰되어 있다. 반면 나대지가 없는 서울에서 어떻게 하면 주택을 대량 공급할 수 있는가에 대해서는 전혀 관심이 없는 것 같다. 뒤로는 정부의 비밀 개발 정보를 이용해 부를 축적하면서 겉으로는 ‘부동산 개발은 투기이고 주택을 지으면 집값이 오른다’는 단세포적인 의식구조를 갖고 있다고 보여진다. 이 같은 확증편향적인 사고에 매몰된 여당 정치인들에게 기대할 것은 없지만 빈 땅이 없는 서울에서 주택을 공급할 수 있는 방법을 강력하게 추천하고 싶다. 용적률 거래제가 바로 그 대안이다.
   
   용적률 거래제가 활발하게 일어나는 국가는 미국이다. 뉴욕 맨해튼의 트럼프타워는 68층(202m) 높이의 주거·상업·업무·문화시설을 갖춘 연면적 7만299㎡의 대형복합건물이다. 트럼프타워는 인근 티파니 본사의 공중권을 500만달러를 주고 매입해 20층을 더 올려 1983년 68층 초고층 건물을 준공할 수 있었다. 그 대가로 트럼프타워는 뉴욕시에 지상 5개 층을 공용공간으로 기부했다. 트럼프는 2001년 완공된 맨해튼 소재 트럼프월드타워를 같은 방식으로 지었다. 근처 6개 부지에 위치한 빌딩의 미사용 용적률을 끌어모은 뒤 25층을 추가해 72층 빌딩을 건립한 것이다.
   
   
   나대지 없는 서울 공간활용 고도화해야
   
   실용주의로 무장한 일본 정부는 미국에서 통용되는 용적률 거래제를 일찌감치 받아들였다. 일본 도쿄 마루노우치 지역의 법정 용적률은 1300%이다. 신마루노우치빌딩은 도쿄역이 사용하지 않고 남아 있는 미사용 용적률 500%를 매입하여 2007년 용적률 1760%의 빌딩을 건축했다. 오랫동안 일본 천황이 살던 궁전 인근에 위치한 마루노우치빌딩이 법정 용적률 1300%보다 더 높은 건물을 지을 수 있었던 것은 도쿄도(都)가 민간기업의 용적률 매수를 허용했기에 가능한 일이었다.
   
   한국의 사정은 어떠한가. 한국은 박근혜 정부의 임기가 끝나기 직전인 2017년 2월 도시철도법 규칙에 구분지상권인 용적률을 매매할 수 있도록 물꼬를 텄다. 이때만 해도 시장주의 경제 마인드를 갖춘 정부·여당이었기에 가능한 일이었다. 물론 한계는 분명히 있었다. 용적률 거래제의 허용 대상이 오직 철도 부지로 제한되었기 때문이다. 미국과 일본이 하고 있듯이 민간이 공공에서 사오거나 민간과 민간이 거래할 수 있는 여건은 아니었다.
   
   서울과 같은 대도시에서 건물을 지을 나대지를 찾는 것은 불가능하다. 그렇기 때문에 공간활용을 고도화해야 한다. 우리도 미국처럼 용적률을 탄력적으로 적용해야 한다. 미국과 일본에서 오래전부터 시행 중인 용적률 이전과 건축물의 용도 교환을 허용한다면 도심에 신규 주택을 대량으로 공급할 수 있다. 용적률 매매 거래를 민간 부문의 주거 및 상업 시설에도 확대 적용해야 하고, 인허가 당국은 디벨로퍼가 상업용지를 복합개발할 때 주거와 상업시설의 비율에 대해 시시콜콜 간섭하지 말아야 한다. 온라인 유통이 대세인 시대에 인허가 관청이 예전과 같은 상가 면적을 고집해 상가로만 개발된 저층을 오랫동안 방치하는 것은 자원의 낭비이고 공간의 낭비이기 때문이다. 정부가 정책을 시행하기 전에 국민과 사회적 공감대를 이루지 못한다면 그 정부는 결코 자유민주주의 정부라고 할 수 없다. 문재인 정부는 과연 자유민주주의 정부라고 할 수 있을까.
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