지난 호 1편에서는 주로 한·일 양자 협상과 WTO 활용을 중심으로 ‘싸움의 기술’을 살펴보았다. 세 번째 대안은 중재위원회이다. 한·일 청구권협정 해석 관련 분쟁 발생 시, 양국은 중재를 통해 해결하기로 약속하고 1965년 협정 3조에 그 절차를 규정하였다.

청구권협정 3조상의 중재는 2가지가 있다. 첫째는 양국이 직접 중재위를 구성하는 것이다. 양국 중 일방이 중재위 구성을 서면으로 요구하면 30일 내에 양측이 각 1명씩 중재위원을 임명하고, 이 2명의 중재위원이 다시 30일 내에 제3의 중재위원을 임명하여 총 3명으로 중재위를 구성한다. 둘째는 첫 번째 중재위 구성에 실패할 경우 제3국에 의뢰하여 구성된다. 양국이 30일 내에 각각 제3국 정부를 지명하면 해당 정부가 각 1명씩 중재위원을 임명한다. 이 2개의 제3국 정부가 다시 또 다른 정부를 지명하면 이 세 번째 정부가 1명의 중재위원을 임명하여 총 3명으로 중재위를 구성한다. 이 중재위의 결정은 강제력을 갖는다.

중재위 구성은 현재 일본 측이 요구하고 있다. 또한 그 권한과 구성 절차가 이미 청구권협정 3조에 명시되어 있기 때문에 한·일 분쟁에 있어서 비교적 손쉬운 싸움의 기술이다. 중재위가 구성되면 우리 측은 중재위원들을 설득하여 우리 편으로 만들면 된다.

그러나 중재위는 최소한 즉각적 대안은 아니다. 작년 10월 대법원 판결 이후 우리 정부는 총리 주재 민관합동위원회를 구성하여 후속조치를 논의해왔다. 언론 보도에 따르면 중재도 대안으로 고려되었으나 결국 대안으로 채택되지 않았고, 그간 일본 측이 중재위 구성을 요구해왔으나 우리 측은 이에 응하지 않았다. 그런데 일본의 보복조치들이 발표되는 와중에 갑작스레 우리 입장을 바꾸어 중재에 응한다면 국내외적으로 국격의 손상 등 정치적 타격을 피하기 어렵다. 더욱이 중재는 시간이 많이 걸린다. 문재인 정부 임기 만료 전에 중재위 결론이 나오지 않을 가능성도 있고 승소 보장도 없다. 따라서 중재는 당장의 대안보다는 상황을 보아가며 향후 선택할 수 있는 대안 중 하나로 보는 것이 맞다.

외교적 입장 변경에는 명분이 필요하다

네 번째 대안은 국제사법재판소(ICJ ·International Court of Justice)에 분쟁해결을 의뢰하는 것이다. 이 역시 일본 측이 그동안 주장해온 바이고, 우리 측은 거부해왔다. 외교에서 입장 변경에는 명분이 필요하다는 점에서 ICJ 의뢰 역시 최소한 즉각적 대안은 아니다.

게다가 ICJ는 중재에 비해 불리할 수 있다. 중재위를 구성할 때 우리 정부는 우리 측 견해를 잘 이해할 전문가를 중재위원으로 선정할 수 있다. 반면 ICJ로 가게 되면 ICJ 상임재판관들이 심리에 나선다. 현재 재판관은 15명인데, 이들 대부분이 구 식민제국주의 국가 출신이거나 혹은 그런 국가에서 국제법을 공부했다. 현재 한·일 간 법률 분쟁의 핵심이 과거 식민행위 불법 여부라는 점을 감안하면, ICJ의 재판관 구성이 우리 측에 유리하다고 보기 어렵다.

다섯 번째 대안은 유엔에서 이 문제를 제기하는 것이다. 여기서 주의할 것은 유엔 안보리보다는 총회에서 문제를 제기하는 것이 더 낫다는 것이다.

현재 한·일 간 이견의 핵심은 식민행위의 불법성 여부이다. 그런데 유엔 안보리 5대 상임이사국 중 중국을 제외한 4개 국가가 과거 식민지를 유지했거나 제국주의적 행태를 보였던 국가들이다. 그들은 과거 수많은 잔학행위를 저질렀으나 어느 나라도 식민행위의 불법성을 인정한 적이 없으며, 포괄적 사과나 배상을 제공한 바 없다. 영국의 경우 ‘해가 지지 않는’ 식민제국을 건설하였지만 현재까지 과거의 식민행위에 대해 사과한 바가 없다. 식민행위는 물론 식민 기간 중 있었던 학살에 대해서도 좀처럼 사과하지 않는다.

1919년 4월 13일 인도 주둔 영국군은 인도 북부 암리차르시에서 광장에 모인 주민들에게 발포하는 학살을 자행했다. 영국 측 추계로 379명이 사망했고, 1200명이 부상했다. 100년이 지났지만 영국은 암리차르 학살에 대해 배상은커녕 사과도 없다. 2013년 현직 영국 총리로는 최초로 암리차르를 방문, 학살에 대해 유감을 표명한 데이비드 캐머런 총리는 사과 요구는 거부하면서 “과거로 눈을 돌려 영국 식민행위의 잘못에 대해 사과하는 것은 옳은 일이 아니다”라고 했다.

우리에게는 안타까운 일이지만 구 식민제국주의 국가들은 여전히 현대 국제질서의 주도국들이다. 강대국 논리가 작동하는 유엔 안보리에서 식민지 불법성을 지적할 경우, 호응을 받아내지 못할 수도 있다.

유엔 헌장 36조의 함정

유엔 안보리에 한·일 분쟁을 제기하는 것에 신중해야 하는 또 하나의 이유는 유엔 헌장 36조 때문이다. 유엔 안보리는 헌장 36조에 따라 분쟁 해결 관련 권고를 할 수 있다. 분쟁이 법률적 분쟁이라 판단될 경우, ICJ에 의뢰하라고 권고할 수도 있다. 즉 한·일 갈등이 안보리에 회부되면 안보리는 갈등의 법률적 성격을 감안하여 ICJ로 넘기라고 할 가능성이 높다. 물론 우리 정부는 안보리 권고를 거부할 수 있지만, 우리가 안보리에 문제를 회부한 후 막상 안보리 권고는 거부한다면 국제 여론상 불리해질 수 있다.

반면, 유엔 총회에는 사실상 세계 모든 국가가 포함되어 있다. 유엔 총회를 상대로 외교 설득전에 나선다는 것은 전 세계를 상대로 일본의 식민주의 규탄 홍보전에 나서는 것이다. 대부분 유엔 회원국이 피식민 경험을 갖고 있다. 이들에게 식민행위 자체가 불법이었으며, 구 제국주의 국가들의 사과와 법적 책임 인정, 배상이 필요하다는 논리로 접근한다면 국제여론 조성에 훨씬 효과적일 것이다. 다만 이 경우 우리는 향후 국제무대에서 우리의 국가 정체성을 구 피식민국가의 리더이자 국제관계에서 역사적 정의를 추구하는 국가로 자리 매김해야 한다. 또한 총회 결의는 국제법상 강제력은 없다는 맹점이 있다.

여섯 번째 대안은 한·일 양국의 동맹국인 미국에 중개를 의뢰하는 것이다. 중개(mediation)와 중재(arbitration)는 분쟁 해결에 제3자가 개입한다는 점에서 유사하나 중개의 경우 제3자의 권고에 법적 강제성은 없다. 다만 미국이 한·일 양국에 갖는 정치적 중요성을 감안할 때 그 효과는 작지 않다.

그러나 미국은 전통적으로 한·일 갈등 개입에 소극적이었다. 한·일 양국 모두 미국의 동맹이지만, 미국은 한·일 양국의 역사 갈등에는 큰 관심이 없다. 미국은 과거에도 그래왔듯이 한·일 양국이 서로 양보하여 원만한 관계를 유지하고 양국 갈등이 미국 주도의 안보·경제 전략에 지장을 초래하는 일이 없도록 양국에 촉구하는 선에서만 개입하려 할 가능성이 높다. 따라서 단기적으로 미국에 대한 중개 요청의 효과는 미지수이다.

보복에는 보복, 우호에는 우호!

마지막 대안은 일반 국제법상의 대응 조치이다. 일본의 보복조치로 우리 측에 구체 피해가 발생하면 우리도 유사한 상응조치를 취하는 것이다. 이것을 소위 ‘팃포탯(tit-for-tat)’ 전략이라고 한다.

팃포탯 전략은 상대방이 우호적으로 나오면 우리도 우호적으로, 상대방이 비우호적으로 나오면 우리도 비우호적으로 나가는 식으로 계속 상대방의 행동을 흉내 내는 것이다. 이러한 흉내 내기가 연속되면 언젠가 상대방은 우리 측 행동의 법칙을 읽어내고 자신의 행동도 우호적인 방향으로 전환할 것이라는 것이다.

예를 들어 전략물자 수출관리 체제에서 일본이 한국에 대한 수출허가를 포괄적 허가에서 건별 규제로 전환한다면, 우리도 우리의 전략물자 수출관리 체제에서 동일한 조치를 취하는 것이다. 일본 측이 허가에 소요되는 시간을 늘리면 우리도 똑같이 늘린다. 일본이 특정 물품 수출 허가를 거부하면 우리도 똑같은 개수의 물품에 수출 허가를 거부한다. 이때 일본 측이 우리 산업에 파급 효과가 큰 품목을 선택한다면 우리 역시 그에 맞춰 일본 측에 발생할 효과의 강도와 범위를 설정하는 것이다.

팃포탯 전략은 한 가지 결함을 안고 있다. 팃포탯의 전제는 모든 국가들이 당구공처럼 균일하다는 것이다. 그러나 실제 국가들의 경제, 인구, 영토 크기는 제각각이다. 통상 2개 국가가 서로 보복조치를 주고받을 경우, 상대적으로 작은 나라가 더 많은 체감 피해를 입는다. 2018년 현재 한국의 GDP가 1.6조달러 정도이고, 일본은 약 5조달러이다. 일본이 3배 더 크다. 경제 규모만 보면 일본이 취하는 모든 보복조치에 3배로 대응해야만 양국의 체감 피해가 비슷해진다. 이 경우 보복조치 게임에서 우리 측이 느끼는 부담감은 기하급수적으로 늘어난다. 응수를 거듭할수록 우리 측은 상대적으로 불리해지는 것이다.

하지만 국가 간 싸움의 승부가 물리적 크기로만 결정되는 것은 아니다. 팃포탯 전략을 계속함으로써 피해를 입게 될 때 그러한 피해를 어느 정도 견딜 수 있는지는 나라마다 다르다. 예를 들어 한국은 일제 강제동원 피해 문제에 대한 국민적 이해도가 높다. 반대로 일본은 관심도가 상대적으로 낮다. 따라서 한·일 양국에 피해 발생 시, 상대적으로 한국은 피해를 무릅쓰고 싸움을 계속하겠다는 국민적 의지 역시 더 강할 것이다. 반면 일본은 체감 피해는 작더라도, 피해를 감수하면서 팃포탯 게임을 계속해야 하는지에 대해 국내적으로 의문들이 제기될 수 있다. 즉 팃포탯 게임의 지속에서 비롯되는 피해를 견뎌내는 내구력에서 우리가 일본에 비해 우위를 점할 수 있다.

이러한 배경을 감안했을 때, 한국 측의 효과적 전략 중 하나는 초기에 고도의 강수를 둠으로써 막대한 피해를 감내할 용의가 있다는 것을 과시하는 것이다. 이를 통해 상대 측의 국내 여론 변화와 정부 입장 변화를 기대해볼 수 있다. 물론 초기 강수 전략은 위험 부담이 따른다. 상대 측이 우리의 의도를 간파하고 가일층의 강수로 나올 경우, 우리 측은 감내하기 힘든 커다란 부담에 직면할 수 있다.

초기 강수 전략의 성공도를 높이기 위해 고려 가능한 방법은 소위 ‘광인 전략(Madman Strategy)’이다. 협상 상대방에게 내가 합리적인 사람이 아니라 ‘미친 사람’, 즉 비합리적이라는 인상을 심어줌으로써 이를 무기 삼아 협상을 승리로 이끄는 전략을 말한다. 예를 들어 과거 미국 닉슨 행정부의 경우 베트남전쟁 당시 북베트남 측을 협상장으로 끌어내기 위해 광인 전략을 사용한 바 있다. 공산 진영에 닉슨이 베트남전 종전을 위해 심지어 핵전쟁도 불사할 수 있다는 인식을 심어줌으로써 그들의 평화협상 참여를 유도한 것이다.

한·일 관계에 광인 전략을 적용한다면 우리 정부는 일본이 수출규제 조치를 철회하고 ‘식민지배는 불법’이라는 인식을 수용하지 않으면 국제법 규범이든 WTO 규정이든 상관없이 한·일 경제관계 전체 단절까지 포함하여 무슨 짓이든 할 수 있다는 인식을 일본 측에 심어 주어야 한다.

매드맨 전략의 위험

광인 전략의 난점은 세 가지이다. 첫째, 광인 전략은 어느 날 갑자기 내놓아서는 효과를 갖기 어렵다. 평소에도 우리 정부가 최고위급에서부터 예측 불가능한 발언과 행동을 계속해야 한다. 가령 일본 측이 수출규제를 철회하지 않거나 식민지배 불법성 인정을 거부할 경우, 우리 측은 WTO 규정은 물론 유엔 헌장, 나아가 일반 국제법상의 비례의 원칙도 모두 무시한 채 최대한의 일방적 보복조치에 나설 수 있다는 인식을 일본 측에 심어주기 위해 정부 차원에서 평소에 발언을 축적해둘 필요가 있다. 이 경우 우리 국가 이미지라든가 한·일 관계 이외 여타 국가 관계에서 일정한 부작용 발생이 불가피하다.

둘째, 광인 전략은 상대가 이를 ‘광인 전략’으로 받아들이지 않으면 실패한다. 만약 일본 측이 우리 측의 ‘광인 전략’을 일종의 기만 전술로 치부할 경우 광인 전략은 효과가 없다. 이를 보완하려면 우리 측이 ‘식민지배 불법성’ 문제에 압도적 중요성을 부여하고 있음을 아주 분명한 결의로 보여주어야 한다.

셋째, 광인 전략은 미국의 개입을 부를 수 있다. 한국이 한·일 간 정치·경제 관계의 완전 단절을 불사하는 것은 미국에는 한·미·일 간 구축되어온 정치·경제·안보 관계 및 중국 견제를 위한 동아시아 외교정책의 붕괴를 의미한다. 이에 대해 미국은 우리 측의 진의를 물어올 것이다. 이때 우리 측이 미국 측의 협의 요청에 순순히 대응하면 일본은 우리의 광인 전략이 기만 전술이라고 판단할 것이다. 따라서 미국이 협의를 요청해도 온건하게 대응할 것이 아니라 결사 항전 의지를 보이면서 한·일 갈등에 임하는 미국의 선택의 무엇인지를 역으로 되물어야 한다.

이상 총 7가지 싸움의 기술을 살펴보았다. 각 방법은 장점과 동시에 한계를 갖는다. 어느 하나만으로 외교적 승리를 보장하지는 못한다. 현실의 외교정책 담당자는 7가지 기술을 적절히 조합하여 동시적으로 사용해야 할 것이다.

필자의 입장에서 하나의 가상적 종합 활용 시나리오를 생각해 본다면, 현재 한·일 갈등이 일종의 치킨게임 양상을 보이고 있다는 점에서 7가지 기술 중 단기적으로 일반 국제법상 보복조치가 가장 유력한 대안이다. 다만 팃포탯 전략만으로는 불리하기 때문에 ‘광인 전략’으로 초기에 고강도로 대응해 나가는 것이 성공 가능성을 높일 것이다. 기존 국제규범에도 불구하고 우리 측이 초기부터 최대한의 대응조치를 통해 한·일 간 정치·안보·경제 관계의 전면적 단절을 불사한다고 선언하는 것이다. 우리 국민 차원에서 광인 전략을 지지하는 여론이 광범위하게 일어나면 광인 전략의 대외적 신뢰성은 높아질 수 있다. 일본 측 내부 의견이 동요를 보이고 미국과 국제 여론의 관심이 높아지는 시점에 도덕적 우위를 점한 상태에서 양보의 제스처를 취하면서 기존 입장을 일부 변경하는 타협안을 내놓거나 미국의 중개하에 구성되는 중재위원회 구성에 동의함으로써 상황을 다시 안정화시키는 방안을 생각해볼 수 있다. 물론 이와 동시에 유엔, WTO 등에서의 국제 여론전은 복합적·동시적으로 진행해 나가야 한다.

물론 이 전략에는 엄청난 위험이 따른다. 일본이 우리 예상과 달리 맞불 전략으로 나오거나 미국이 불개입을 유지할 경우, 우리는 기존의 한·일 및 한·미·일 간 협력 구조 전체가 붕괴되는 상황에 직면할 수 있다. 기존 체제를 대체할 새로운 안보·경제 구조가 없는 상황에서 자칫 국제적 고아가 되어 북한·중국·러시아가 제기하는 안보·경제적 위협에 무방비로 노출되는 상황에 빠질 수 있다. 미래를 완벽히 예측하면서 전쟁을 수행하는 장수는 없다. 그것이 전쟁을 이끄는 지휘관의 고뇌이다. 국가 간 외교 전쟁에서 불가피하게 수반되는 불확실성의 갭은 최고지도자의 정치적 결단과 책임으로 메울 수밖에 없다. 우리에게 주어진 싸움의 기술을 어떻게 조합하여 추진해 나갈지는 이제 대통령의 선택에 달렸다.