워싱턴DC를 동서로 비스듬히 가로지르는 매사추세츠 애비뉴와 워싱턴 서북쪽 듀퐁 서클이 만나는 지점에 단조로운 외관의 7층 건물이 서 있다. 세계 최고 싱크탱크로 불리는 브루킹스연구소다. 백악관 북문에서 직선으로 1㎞ 떨어진 곳이다.

지난 1월 30일 오전 9시40분, 브루킹스연구소에 들렀다. 이날 이곳에서 개최된 ‘기후변화와 관련한 북극지방 원주민 이주대책’ 포럼에 참석하기 위해서다. 브루킹스연구소는 건물 외부는 단조롭지만 세련된 내부를 가지고 있다. 전체적으로 호텔 같은 분위기를 풍긴다. 1층에는 300명을 수용할 수 있는 폴크 강당을 비롯해 포럼과 파티가 열리는 공간이 자리해 있다. 폴크 강당은 2009년 12월 버락 오바마 대통령이 일자리 창출과 경제성장에 대해 연설했던 곳이다. 1층에는 책방과 식당, 카페도 있는데 모두 호텔처럼 깨끗하고 세련됐다. 2층부터는 연구원들의 방이 자리잡고 있다. 상근 연구원의 방이라고 해봤자 6.6㎡(2평) 정도의 자그마한 크기이다. 브루킹스연구소에는 현재 500명이 넘는 상근 연구원이 근무하고 있다.

브루킹스 이슈 전 세계 실시간 중계

이날 기후변화 포럼은 브루킹스 1층 회의실에서 열렸다. 날씨가 다소 풀린 덕인지 사람들이 생각보다 많이 찾았다. 보통 워싱턴 싱크탱크의 아침 포럼은 10시에 시작된다. 출근길 러시아워가 끝난 직후인 오전 9시30분부터 도로 주차가 가능하기 때문이다. 싱크탱크에서 열리는 포럼이나 토론회 참가자는 정책전문가, 공무원, 기자 등에 국한되지 않는다. 평범한 시민 방청객들도 많다. 보통 사람의 입장에서 질문을 하거나 자신의 생각을 밝힌다.

이날의 포럼 주제인 환경문제는 21세기 워싱턴 싱크탱크들이 가장 주목하는 테마 중 하나다. 특히 브루킹스는 환경 이슈의 개발과 연구, 평가에 힘을 쏟는 곳으로 정평이 나 있다. 환경을 경제, 정치, 군사, 나아가 인권문제로까지 연결해 ‘쿨(cool)’한 이데올로기로 만든 주인공이 브루킹스다.

안으로 들어가자 100여명이 앉을 수 있는 좌석이 거의 찼다. 이날 발표자는 시베리아 원주민을 연구한 미국인 교수와 노르웨이 오슬로에 본부를 둔 환경기후연구소(CICERO) 선임연구원, 알래스카 거주 환경운동가 3명이다. 국가 내부의 난민문제를 다루는 ‘국내추방(Internal Displacement) 프로젝트’가 이날 포럼을 주최했다. 어떤 곳인지 알아봤다. 연구원으로 박사학위 소지자 8명이 활동하고 있다. 제네바 출신의 학자, 수단 출신 외교관, 헝가리 출신 고고학자 등 다양한 배경과 경력을 가진 사람들이다. 유엔과의 공동 프로젝트에 참가하는 연구원도 있다.

현재 전 세계 50개 나라에서 2400여만명의 주민들이 ‘국내추방’에 의해 원하지 않는 곳에서 살고 있다고 한다. 아프리카에서 벌어지는 전쟁, 중국공산당 정부의 티베트인 강제이주 정책과 같은 것이 ‘국내추방’을 불러오는 원인이다. 크게 보면 인권문제의 일부분이지만, 브루킹스에서는 이 문제를 각론으로 구체화하고 있다.

발표는 노르웨이 연구원부터 시작했다. 하지만 직접 현장에 나타나지 않고, 발표문을 전부 녹화해서 보내왔다. 스칸디나비아 내 국내추방의 현황 분석이 흥미롭다. 지구온난화와 국내추방이 거의 무관하다는 것이 노르웨이 연구원의 결론이다. ‘반환경론자’로 낙인찍힐 수도 있지만, 연구 결과를 있는 그대로 밝혔다. 이어 미국인 여교수가 나타나 러시아 내 국내추방 문제를 정치적 관점에서 설명했다. 스탈린 체제 당시 고려인의 강제이주 문제는 등장하지 않았다. 알래스카 거주 환경론자는 시종일관 지구온난화의 폐해를 지적했다. 기온이 점차 올라가면서 원주민들이 고향에서 벗어나 난민생활을 하고 있다는 주장이다. 세 사람의 얘기는 전부 합쳐 35분 만에 끝났다.

2년 연속 최우수 싱크탱크

사회자의 간단한 코멘트와 함께 곧바로 질의응답에 들어갔다. 앞으로의 전망과 현지 주민들의 자구 방안에 대한 질문이 이어졌다. 이날 포럼은 인터넷을 통해 실시간으로 중계됐고, 트위터로 텍스트와 사진도 뿌려졌다. 포럼 주제에 관심 있는 전 세계 관계자들로부터의 코멘트도 실시간으로 전달됐다. 브루킹스연구소 내 작은 방안에서 이뤄진 포럼이지만, 순식간에 전 세계로 이슈가 퍼져나가며 반향을 불러일으키는 모습이 인상적이었다.

싱크탱크의 도시 워싱턴에서도 최고의 싱크탱크로 꼽히는 곳이 브루킹스연구소다. 브루킹스연구소는 지난 1월 22일 미국 펜실베이니아대학의 ‘싱크탱크와 시민사회 프로그램(TTCSP)’이 발표한 ‘2012 세계 싱크탱크 보고서’에서 2년 연속 최우수 싱크탱크로 선정됐다. 이 조사는 전문가 793명과 싱크탱크 현직 관계자 55명 등 총 1950명의 설문조사를 거쳐 이뤄졌다. 정책 영향력과 연구실적 등 다양한 항목을 평가했다고 한다. 50위권 안에 미국은 가장 많은 11개 싱크탱크의 이름을 올렸고 일본 2개, 중국이 3개의 싱크탱크가 포함됐지만 한국은 한 곳도 없었다.

미국에서 싱크탱크는 ‘제5의 권력’이라 불린다. 입법·사법·행정을 아우르는 제3의 권력과 제4의 권력인 미디어를 잇는 새로운 영역이다. 싱크탱크가 제5의 권력으로 불리는 이유는 무엇일까. 정책개발, 제안 그리고 평가에 주목하는 곳이기 때문이다. 달리 표현하면, 어떤 목적하에 어떤 분야에 돈을 얼마나 써야 할지, 쓴 돈이 원래 의도했던 목적에 맞는지 등을 따지는 게 고유 업무다. 권력을 감시하는 미디어와 역할이 비슷하지만, 정책제안과 평가에 적극 나선다는 점에서 다르다. 워싱턴은 세계 최대의 예산(2012년 세출 기준 3조5380억달러)을 다루는 의회를 품은 도시로, 제5의 권력들이 둥지를 틀 최적의 조건을 갖추고 있다.

이날 포럼은 브루킹스연구소가 왜 세계 최고의 싱크탱크인가를 상징적으로 보여줬다. 이날 포럼 주제에서 보듯 브루킹스는 공공성과 중립성이라는 점에서 다른 싱크탱크들을 앞선다. 다른 싱크탱크들은 특정 어젠다를 옹호하기 위해 연구를 시작하는 경향이 있지만 브루킹스는 순수하게 연구를 통해 결과를 도출한다. 연구와 토론 주제도 이날 포럼에서 보듯 전 지구촌에 영향을 미치는 공공성이 강한 것들이다.

중립적 싱크탱크의 모범

브루킹스는 리버럴 성향으로 비쳐지지만 중립적 싱크탱크의 모범으로 평가받는다. 중도우파와 중도좌파 성향의 연구원들이 공존하면서 균형 잡힌 시각의 연구 결과들을 내놓는다. 브루킹스의 연구자들은 모두 독립성을 보장받는다. 자신의 주장과 논지에 대해 누구의 간섭도 받지 않는다. 브루킹스 조직은 크게 경제연구, 대외정책, 세계경제와 개발, 거버넌스, 도시정책 등 5개 부문으로 나뉘어 있고 그 밑에 수십 개의 연구센터가 있는데 연구센터 각각이 연구활동과 예산에서 독립돼 있다. 연구 주제를 스스로 결정하고 기부금 모집도 자체적으로 한다.

중립성은 정책의 공정성과 모범성을 보장하는 중요한 요소다. 2008년 카타르 수도 도하에 설립된 ‘브루킹스-도하 센터’는 브루킹스의 이 같은 성향을 잘 보여준다. 브루킹스는 2002년 연구소 내에 친이스라엘 정책연구기관인 ‘사반 센터(Saban Center)’를 개설했지만 정반대 시각의 ‘브루킹스-도하 센터’도 만들었다. 친이스라엘 조직만이 아닌 친이슬람 연구소도 만들어 균형 잡힌 정책을 추구하겠다는 의지를 보인 것이다.

브루킹스는 학계와 언론이 가장 자주 인용하는 싱크탱크이기도 하다. 펜실베이니아대학 시민사회프로그램 자료에 따르면, 2012년 기준 미국 학계에서 인용한 브루킹스발 정책 정보는 475건에 달한다. 박사논문이나 학회 저널 등에 인용된 숫자다. 브루킹스에 준하는 명성을 가진 싱크탱크인 외교문제평의회(CFR)의 학계 인용 건수는 179건에 불과하다. 언론이 인용하는 정보의 양도 브루킹스가 압도적이다. 2012년 한 해 브루킹스에서 내놓은 9400여건의 정책 관련 정보가 언론을 통해 국민에게 전달됐다. CFR의 경우 같은 기간 6100여건에 그쳤다. 가장 신뢰받고 가깝게 느껴지는 제5의 권력이 브루킹스라는 의미다.

비중립적 영리활동 땐 자격 박탈

예산 면에서도 브루킹스는 다른 싱크탱크들을 압도한다. 2010년 기준으로 1년 예산(지출)이 약 9000만달러에 달한다. 한국 돈으로 1000억원 정도가 1년 예산이다. 같은 기간, 한국에도 잘 알려진 국제전략연구소(CSIS)의 1년 예산은 약 3300만달러에 그쳤다. 브루킹스가 보유한 자산은 2004년 3억달러에 달했고, 10년이 흐른 2013년 현재는 최소 두 배인 6억달러 정도일 것으로 추산되고 있다.

브루킹스는 운영비 대부분을 기부금으로 충당한다. 전체 운영비의 80% 가까이가 각종 재단과 기업, 개인들의 기부금이다. 일반적으로 워싱턴 싱크탱크는 세 가지 공통점을 가지고 있다. △정치·경제·군사·외교·환경·세금·복지·문화·과학 등의 분야에서 공공정책(Social Policy)을 다룬다. △연구와 토론, 나아가 적극적인 정책제안(Advocacy)을 한다. △종교와 정치에 대해 중립적이고, 비영리(Non-Profit) 단체로 활동한다. 미국 정부는 이 같은 세 가지 조건을 충족하면서 일정한 성과를 창출해내는 조직에 대해 세금 감면 혜택을 부여하고 있다. 세법 501C이다. 싱크탱크에 기부되는 돈도 감면 대상이다. 워싱턴에서 말하는 싱크탱크란 바로 501C 혜택을 받는 곳이란 의미다. 조직의 크기나 연구 테마에 관계없이, 객관적이고 공정한 연구 성과를 최소 2~3년 지속할 경우 501C 라이선스를 받게 된다. 그러나 501C 싱크탱크라 하더라도 공공의 이익에 어긋나거나, 비중립적 영리활동을 할 경우 라이선스를 박탈당한다.

브루킹스는 특정 분야에 특화된 싱크탱크가 아니다. 지구에서 일어나는 모든 문제를 정책이란 관점에서 연구한다. 다양한 이슈들을 따로 떼어내 분석하는 것이 아니라, 유기적으로 연결해 들여다본다. 부분이 아니라 전체적 관점에서 정책을 추구한다는 점은 다른 싱크탱크가 따라가기 어려운 부분이다. 엄청난 예산과 연구원이 필요할 수밖에 없다.

현재 브루킹스에는 500여명의 상근연구원이 있지만 비상근을 포함할 경우 무려 1만여명이 브루킹스에 관련돼 있다. 미국 대학이 그러하듯, 한번 연구원에 발을 들인 사람은 계속 정보를 주고받으며 관리한다. 대학, 공무원, 시민단체와 공동 프로젝트를 통해 비상근 연구원을 늘려간다. 브루킹스 연구원은 미국만이 아니라 전 세계에 흩어져 있다. 외국에 지부도 만든다. 2006년 베이징에 문을 연 ‘브루킹스-칭화(淸華) 센터’가 좋은 예다. 브루킹스-칭화 센터는 워싱턴과 베이징을 잇는 디딤돌 역할도 하고 있다. 베이징과 워싱턴을 오가며 정기적인 포럼도 열린다.

브루킹스가 세계적 명성을 가질 수 있었던 요인 중 ‘정부의 정책전문가 양성소’라는 점도 빼놓을 수 없다. 워싱턴은 4년마다 ‘물갈이’를 하는 곳이다. 정권 창출의 공로로 행정부에 들어간 사람들, 즉 정치적 임명자(Political Appointee)가 보다 ‘물이 좋은 곳’을 찾아 나가면서 사람이 바뀐다. 고액 연봉을 보장하는 기업에 들어가 거꾸로 정부에 로비를 하는 인사로 변신한다. 2012년 백악관 직원 468명의 월급명세서를 보면 최고 연봉자라 해도 20만달러를 넘어서지 못한다. 연봉 5만달러 이하도 많다.

새 정권의 브레인 공급처

브루킹스는 정권이 바뀔 때마다 고위급 정책전문가 하마평에 가장 많이 오르내리고, 실제로 새 정권의 브레인들이 가장 많이 발탁되는 곳으로 유명하다. 오바마 정부 출범 때는 30여명의 선임 연구원들이 정부로 자리를 옮겼다. 2008년 국무부 부장관으로 발탁된 제임스 스타인버그는 브루킹스에서 10년 이상 외교안보 전문가로 활동한 인물이다. 피터 오재그 전 백악관 예산국장, 수전 라이스 유엔주재 미국대사, 카를로스 파스쿠알 멕시코 주재 대사, 제프리 베이더 전 국가안보회의(NSC) 아시아 담당 보좌관이 브루킹스 출신들이다.

정부나 군대의 고위직을 지낸 사람들을 초대해 그들의 지혜를 되살리는 것도 싱크탱크의 중요한 기능이다. 노장(老將)의 경험과 경륜을 자체 출판을 통해 책이나 비디오로 만든다. 브루킹스는 싱크탱크 가운데 하드커버로 된 단행본을 가장 많은 내는 곳이기도 하다. 2011년 9월, 전직 유엔대사 토머스 피커링이 브루킹스의 외교정책 담당 상급 연구원으로 온 것은 좋은 예다. 주목할 점은 고위 공직자 출신이라 하더라도 브루킹스로부터 특별히 보수를 받는 경우는 드물다는 점이다. 자신의 생각을 구체화할 프로젝트가 있으면 기부금을 받든지 스스로 조달해야 한다.

제임스 맥건 필라델피아대학 국제관계프로그램(IRP) 부소장 “한국 등 아시아 싱크탱크 독립성 약하다” 제임스 맥건(James McGann) 교수는 30여년간 싱크탱크에 주목해온 인물이다. 전 세계 싱크탱크의 현황을 알아보기 위해 80여개국을 직접 방문했고, 최근 발표된 ‘2012년 전 세계 싱크탱크 톱50’ 선정도 주도했다. 그와 전화 인터뷰를 했다. - 싱크탱크 랭킹을 조사하는 이유는 무엇인가. “싱크탱크에 관한 연구를 하다 보니 정부, 기자, 학계로부터 어떤 싱크탱크가 질적으로 뛰어난지, 어떤 분야에 특화하는지에 대한 질문을 많이 받게 됐다. 보다 객관적 현황을 보여주기 위해 2006년부터 세계 싱크탱크 랭킹 만들기에 나섰다.” - 싱크탱크 랭킹 조사를 위해 전 세계를 돌아다녔다고 하는데, 한국에 온 적은 있는가. “지난해 갔다 왔다. 한국은 싱크탱크에 대해 관심이 많은 나라다. 최근 랭킹 발표 이후 한국의 여러 곳에서 연락이 왔다.” - 싱크탱크의 요소 중 하나로 독립성(Independency)을 강조한 것으로 알고 있다. 한국 싱크탱크를 어떻게 평가하는가. “미국과 달리 아시아 싱크탱크의 독립성은 상대적으로 약하다고 볼 수 있다. 정부나 연구기금을 낸 기부자로부터의 독립성 유지가 어려운 곳이 많다. 그러나 시간이 갈수록 좋아지고 있다.” - 아시아·유럽과 구별되는 미국 싱크탱크의 특징은 무엇인가. “미국의 경우 연구기금, 독립성, 다양한 테마라는 측면에서 다른 나라 싱크탱크의 모델로 자리잡고 있다. 활발한 연구 분위기도 미국 싱크탱크의 특징이다. 매주 주말 미국 신문과 방송에 등장하는 오피니언 섹션을 보라. 싱크탱크 연구원들의 의견이나 주장을 곳곳에서 발견할 수 있을 것이다. 그러나 가장 중요한 차이점은, 회전문(Revolving Door)의 역할을 한다는 것이 아닐까 싶다. 정책전문가를 행정, 입법, 사법부 등의 정책 일선에 제공했다가, 일정한 시간이 흐른 뒤 다시 안으로 받아들이는 회전문이다. 정부에 들어가 정책을 직접 만들어내기 전의 대기실이라고 보면 된다. 9·11 이후 열린 테러대책 의회 심의회를 보면, 참가자 중 상당수가 싱크탱크 연구원들이다.” - 브루킹스가 세계 넘버1 싱크탱크로 선정됐다. “브루킹스는 정치적 영향, 독립성, 정책 내용, 규모 측면에서 아주 특별한 곳이다. 연구에 대한 정열과 다양한 테마 설정을 통해 계속 발전하고 있는 싱크탱크다.” - 미국의 싱크탱크들이 너무 리버럴하다는 평도 있는데. “싱크탱크는 공화당, 민주당, 중립세력 등 광범위한 영역에 걸쳐 있다. 전체적으로 보면 리버럴만 있는 것이 아니라 보수계도 많다. 보수계 싱크탱크의 입김은 상당히 강하다. 싱크탱크들끼리 서로 균형을 잡으면서 국민이 원하는 올바른 정책개발에 나서고 있다.”