여당이 개발사업의 국가 이익환수를 확대하겠다고 난리법석이다. 올해 정기국회에서 반드시 통과시키겠다고 한다. 더불어민주당 진성준 의원이 앞장섰다. 그는 민간사업자의 이윤율을 총사업비의 10% 이내로 제한하고 현행 20~25% 수준인 개발이익 부담률을 50% 수준으로 상향하겠다면서 도시개발법과 개발이익환수법의 개정안을 제출했다. 그는 개정안을 제출하는 이유로 성남시 대장동 사업을 들먹였다. 국민이 납득할 수 없는 수준의 엄청난 규모의 돈을 개발업자들이 벌어들였으니 ‘제2의 대장동’ 사태를 막기 위해 입법이 필요하다는 논리다. 그의 주장은 옳은 것인가? 자기 당 소속 대선후보의 대장동 비리 연루설을 차단하고 민심을 달래기 위해 새로운 규제로 국면을 돌파하려는 몸부림은 아닌지 의심스럽다. 여당이 180석 가까운 절대 다수당인 사실을 고려할 때 법안은 통과 가능성이 높다. 진 의원이 도입하려는 규제는 부동산 시장에 어떤 변화를 가져올 것인가. 집값을 낮춰 시장을 정상화할 것인가, 아니면 임대차 3법처럼 공급부족을 일으켜 집값을 더욱 올릴 것인가?

사실 여당에서 관련 법안을 제출한 인사는 진성준 의원만이 아니다. 이낙연 전 대표와 박상혁 의원도 민간사업자의 개발이익부담률을 45~50%로 상향하는 개발이익환수법 개정안을 각각 제출했다. 심지어 국민의힘에서도 동참자가 나타났다. 국민의힘 이헌승 의원은 공공사업자가 출자하는 사업을 시행할 때 민간사업자의 이윤율을 총사업비의 6% 이내로 제한하는 개정안을 제출했다. 이 의원의 개정안은 여당보다 민간의 이윤을 더욱 옥죈다. 더욱 기막힌 사실은 이헌승 의원의 입법안을 두고 국민의힘 김도읍 정책위의장이 “국민의힘 법안이 훨씬 개혁적”이라고 말했다는 점이다. 민간의 이익을 줄이면 개혁적이고 이익을 키우면 개혁이 아닌 반동이라는 말인가. 그가 시장주의 경제의 수호자를 자처하는 정당의 정책위의장이라는 사실이 믿기지 않는다.

졸속 의원입법 쏟아내는 여야

국가 정책을 총괄하는 정책위의장이라면 입법안이 사회적으로 미칠 영향에 대해 심사숙고해야 한다. 제1 야당의 경우에는 책임감이 훨씬 클 수밖에 없다. 그러나 김도읍 정책위의장은 이 같은 사실을 망각한 채 자기 당 소속 의원의 입법안이 민간의 이윤을 여당보다 4% 더 낮췄다고 자화자찬하며 개혁적이라고 말했다. 민간사업자들이 이윤 6%에도 개발사업을 서로 하려고 한다면 개혁적이라고 할 수 있겠으나 그들이 사업을 하지 않는다면 어떻게 할 것인가. 김 의원은 국회 입법조사처에 영향평가를 의뢰해 결과를 받아보기나 한 것인지 궁금하다. 국민들은 봇물처럼 터져 나오는 여당의 졸속 ‘의원입법 홍수’에 혀를 차고 있는데 야당은 알고나 있는가도 의문이다. 그가 법안을 통과시킨다면 4년 내내 현 정부의 잘못된 주택정책을 비판했던 야당이 현 정부보다 주택공급을 더욱 옥죄는 잘못을 저지르게 된다. 진성준 의원의 개정안 분석을 통해 이를 따져 보겠다.

무엇보다 필자는 민간의 이윤 비율을 총사업비의 10% 이내로 제한하겠다는 진 의원의 개정안에 국민들이 얼마나 공감할지 궁금하다. 무모한 발상이 어디서 비롯됐는지를 파악하려고 그의 이력을 검색해보기까지 했다. 예상대로 그는 민간부문의 직장생활 경력이 별로 없는 운동권 출신이었다. 이른 아침 콩나물시루 같은 만원버스로 출근한 뒤 하루 종일 업무에 시달리다가 늦은 밤 물먹은 솜처럼 퇴근하는 밥벌이의 고단함을 경험하지 않았을 가능성이 높다. 진성준 의원의 탁상공론식 입법안을 혹평하는 이유는 다음과 같다.

첫째, 민간의 이윤율을 10%로 제한하겠다는 발상은 개발사업에 대한 무지에서 비롯됐다. 공공이 출자한 개발사업에 한정하여 민간의 이윤율을 제한한다고 하지만 이마저도 자본주의 경제의 근간인 사적 자치의 원칙에 어긋나는 일이다. 진 의원의 입법안이 탁상공론이라는 걸 증명할 수 있는 실증연구가 있다. ‘부동산 개발사업의 위험관리에 관한 연구’(탁민·2004)가 바로 그것이다. 이 논문은 부동산 개발사업의 착공 전 예상수익률과 준공 후 실제수익률을 비교했다. 연구자가 두 회사를 다니면서 직접 수행했던 5개 개발사업(아파트 사업 1개, 오피스 1개, 오피스텔 1개, 상가 2개)의 사전 예상수익률과 사후 실제수익률을 비교 분석한 것이다. 이 논문에 따르면 예상수익률과 실제수익률은 차이를 보였는데 이는 왜 발생했을까?

질문에 답하기 전에 부동산 개발사업의 메카인 미국의 사정은 어떠한지 잠깐 살펴보겠다. 미국에서 개발사업의 수익률은 평균 15~20% 이상을 요구한다. 반면 지난 100년 동안의 S&P 500지수의 연간 상승률은 10%다. 주식시장의 명목수익률이 연 10%인 셈이다. 변동성이 심한 주식의 수익률이 부동산 개발사업의 요구수익률보다 낮음을 알 수 있다.(개발사업의 수익률이 개인의 부동산 투자 수익률을 뜻하는 것은 아니다!) 개발사업의 요구수익률이 주식보다 높은 이유는 무엇인가. 그 이유는 개발사업은 중간에 사업이 망가졌을 때 본전도 못 찾을 확률이 높기 때문이다. 주식과 비교해 ‘하이 리스크, 하이 리턴’인 것이다.

부동산 개발은 개발 전 단계만으로 모든 업무가 종료되고 이윤이 곧바로 창출되지 않는다. 이윤은 개발사업의 종료시점에서 실현된다. 탁민의 주장처럼 “초기의 이윤이라는 것은 실현이익이 아니므로 실제 개발사업 과정에서 발생하는 많은 변수에 의해 변동”하게 되는 것이다. 저자는 논문에서 실제수익률이 예상수익률에서 급감하는 요인으로 ‘사업장 주변의 과다공급, 경쟁 심화에 의한 할인, 정부의 정책 변화에 따른 대출 축소, 중도금 무이자 경쟁, 시공사의 추가공사 비청구’ 등 많은 변수를 들었다.

개발사업에서 예상수익률과 실제수익률의 격차가 발생하는 이유를 분석한 위 논문에 비춰볼 때 진성준 의원의 ‘10% 이윤율’ 제한은 현실을 전혀 모르는 졸속입법이라는 사실을 알 수 있다. 같은 이유로 국민의힘 이헌승 의원이 민간사업자의 이윤율을 총사업비의 6%로 제한하겠다는 발상도 말이 안 되는 잠꼬대이다. 26개월이 소요되는 아파트 사업에서 이윤율이 총사업비의 6%라면 연간으로 환산할 때 예상수익률이 연 2%를 조금 넘는데 누가 은행 적금금리 수준의 돈을 벌려고 파산 위험을 무릅쓰고 개발사업을 하겠는가. 지금처럼 집값이 폭등하고 주택시장이 망가진 것은 탁상공론을 펼치는 정치인들 때문임을 알 수 있다.

‘대장동’은 입법 부재가 원인이 아니다

둘째, 진성준 의원의 대장동 사건 진단은 100% 틀렸다. 비슷한 법안을 제출한 이낙연 전 대표, 박상혁 의원도 마찬가지다. 진단이 틀렸으니 제대로 된 처방이 나올 수 없다. 이들은 이재명 민주당 후보와 함께 한목소리로 개발사업에서 이익이 발생하면 국가가 가져가는 몫을 대폭 확대하겠다고 한다. 모르는 사람들은 이들의 입법안을 두고 법령을 정교하게 만들면 앞으로는 이 같은 비리가 재발하지 않을 것이라고 생각할지 모르겠다. 과연 그럴까. 대장동 비리가 입법 부재로 발생한 일인가. 여당 의원들이 민간사업자의 이윤율을 제한하려는 것은 제2의 대장동 사건을 막겠다는 취지에서였다. 민간사업자가 초기 투자금의 수천%가 넘는 떼돈을 벌었으니 더 이상 방관할 수 없다는 것이다. 그렇다면 대장동 사건은 입법 미비로 발생한 것인가?

만일 입법 미비로 발생했다면 관련 법안을 만들면 되겠지만 법령 부재가 아닌 공공의 내부 비리나 관리 부실에서 비롯됐다면 얘기가 달라진다. 앞서 살펴본 논문에서 알 수 있듯이 일반적인 부동산 개발사업의 수익률은 20%를 넘기 어렵다. 주택사업을 할 때 주택도시보증공사(HUG)의 ‘주택사업금융(PF)’ 보증을 받아야 하는 상황에서는 더욱 그렇다. HUG는 민간사업자가 주변 시세보다 높은 분양가를 책정하면 분양보증서를 발급하지 않는다. 사실상 분양가를 통제하고 있는 셈이다. 개발사업자가 HUG의 분양보증서를 받지 않으려면 토지비와 공사비 모두를 자기 돈으로 조달하면 되지만 막대한 자금이 필요해 사업 위험이 큰 개발사업에서 자기 자금으로 개발하는 사업자는 거의 없다. 주택도시보증공사의 가격 통제를 벗어날 수 있는 개발사업자는 없는 것이다. HUG의 강력한 분양가 규제가 있기에 분양가상한제라는 규제는 주택공급 속도를 늦추기만 하는 이중 규제인 것이다.

그렇다면 민간사업자의 대장동 ‘대박’은 어떻게 터졌는가. 그 비결은 성남도시공사가 스스로 자신들이 가져갈 사업수익의 상한을 정해놓고 향후 발생할 수 있는 이익을 받지 않겠다고 포기했기 때문이다. 성남시와 성남도시공사는 인허가권과 토지강제수용권을 쥐고 있다. 공공은 그 권한을 행사해 사업부지를 확보해 민간사업자에게 넘겨준 뒤 의결권 있는 보통주는 포기하고 의결권 없는 ‘우선주 50%+1주’ 지분을 받았다. 게다가 자기 몫인 사업수익의 상한을 스스로 정한 다음 향후 추가적으로 발생할 수 있는 이익을 받지 않겠다고 포기했다. 이처럼 상식에서 벗어나는 일이 벌어졌으니 민간사업자가 떼돈을 벌 수 있었던 것이다. 공무원들이 도와줬기에 가능한 일이었다. 이처럼 비정상적인 일이 벌어졌으니 지난 11월 5일 퇴임한 윤정수 성남도시개발공사 사장이 대장동 사업을 두고 ‘성남도시공사의 업무상 배임’이라고 지적한 것이다. 요약하면 민간사업자가 대장동 사업에서 대박을 터뜨린 것은 민간사업자에게 대부분의 수익이 귀속되도록 성남도시공사가 협조했기에 가능한 일이었다. 법령 부재로 발생한 일이 아닌 것이다.

필자는 지난 10월 4일 발행된 본지 2677호(‘대장동의 이상한 사업자 공모’)에서 대장동 사업 공모지침의 문제점을 지적했다. 필자는 그 글에서 2014년 대장동 사업과 같은 ‘프로젝트 금융구조(PFV·Project Finance Vehicle)’로 시행되었던 경기도 의왕시 백운지식문화밸리 도시개발사업과 비교했다. 그 사업에서는 대장동 사업에서 발생한 비리가 없었음을 밝혔다. 진성준 의원이 주장하듯이 입법 부재가 원인이었다면 의왕 사업에서도 대장동과 같은 비리가 터지고 민간이 떼돈을 벌었어야 한다. 의왕 도시개발사업에서 대장동 비리가 없었던 이유는 무엇인가? 공공과 민간이 함께하는 동일한 PFV 사업구조로 진행되었는데 왜 의왕 사업에서는 민간기업이 떼돈을 벌지 못했을까? 의왕시 백운동 도시개발사업에서 의왕시는 성남시가 했듯이 우선주 50%+1주를 취득하지 않았다. 사업을 책임감 있게 수행하기 위해 보통주 50%+1주를 취득해 의결권을 장악했다. 민간사업자가 딴 주머니를 찰 수 있는 기회를 주지 않은 것이다. 의왕시 개발사업의 사례를 비춰볼 때 민간사업자의 이윤율을 제약하겠다는 여당의 입법 시도는 잘못됐다. 현행 상법 규정으로도 충분하기 때문이다. 여당은 올 정기국회에서 반드시 통과시키겠다고 하는데 만일 이 개정안이 통과된다면 주택시장을 교란하고 공급을 틀어막는 제2의 임대차3법이 될 것이다.

‘왕릉 뷰’ 아파트 논란의 교훈

정치인들은 제2의 대장동 사태를 예방하겠다고 하면서 그들이 자행하는 졸속입법이 오히려 주택시장을 망가뜨린다는 사실은 모르고 있다. 공공·민간 합동형 사업에서 민간의 지분율을 50% 미만으로 제한하는 법령은 사실 필요 없는 규제다. 이 법안이 없더라도 지금까지 잘해왔기 때문이다. 의왕시의 도시개발사업은 민간 지분율 50% 미만 규제가 없었음에도 잡음이 없지 않은가? 대장동 비리의 발생 원인은 공공, 즉 관료 조직의 대응 실패에 있는 것이지 법령이 미흡해서 발생한 것이 아니다.

최근 인천시 서구 검단신도시 장릉 인근의 ‘왕릉 뷰(view)’ 아파트가 논란거리가 됐다. 이 사건 역시 공무원들의 업무태만이 원인이다. 사건은 인천시 서구청이 2019년 검단신도시 문화재 보존지역 내에 들어설 아파트 개발을 문화재위원회의 심의를 거치지 않은 채 인허가를 내줘 시작된 것으로 보인다. 문화재청은 자신들의 승인 없이 건축 중인 아파트가 역사문화환경보존구역을 침범한 것으로 드러났다고 하면서 ‘공사중지’ 명령을 내렸다. 문화재 반경 500m 안 역사문화환경보존지역에서 높이 20m(7층 건물) 이상의 아파트를 지으면서 사전심의를 받지 않아 문화재보호법을 위반했다는 이유에서다. 반면 건설사들은 “2014년 토지를 인수할 당시 소유주였던 인천도시공사가 김포시로부터 택지개발을 위한 문화재 현상변경 허가를 받아 문제가 없다”고 주장하고 이미 용적률 180% 이하에 최고 층수 25층 이하로 허가를 받았다는 것이다. 건설사들은 또한 경기도 문화재보호 조례 제5조 1항에서 역사문화환경보존지역의 범위를 ‘주거지역은 문화재의 외곽경계로부터 200m 이내의 지역’으로 지정했기에 문제가 없다는 주장이다.

건설사들은 이 같은 사실을 근거로 문화재청의 결정에 불복해 소송을 제기했는데 법원이 아파트 공사 일부를 중단시킨 것이다. 입주를 불과 1년도 남기지 않은 시점에 공사가 중단됐으니 입주예정자들에게는 마른 하늘에 날벼락이 떨어진 셈이다. 그들이 겪고 있을 고통과 피해는 누가 보상할 것인가? 현재 문화재청은 아파트의 철거나 최대 58m가 넘는 높이의 나무를 심는 방안을 논의하고 있다는 소식이다. 이 사건은 대장동 비리가 그랬듯이 인허가권을 쥐고 있는 인천시, 인천 서구청과 김포시청이라는 관료조직의 안일함과 무능에서 비롯됐다. 유네스코 세계문화유산에 등재되었다는 사실이 얼마나 가치가 있는지 모르겠지만 그토록 소중하다면 건설사에 토지를 매각하는 단계에서 아파트 건설은 불가능하다는 사실을 알려줬어야 했다. 그런데 공사 인허가까지 내준 뒤 입주가 머지않은 시점에 아파트 철거를 말하고 있으니 너무나 비상식적인 일이 벌어진 것이다. 사고는 무능한 공무원들이 쳤는데 그 피해는 애꿎은 입주자들이 떠안아야 하는 상황이 또 벌어졌다.

‘왕릉 뷰’ 뉴스를 읽으면서 이 땅의 정치인과 관료들의 무능과 안일함에 또다시 절망했다. 또한 우리 사회는 아직도 주택공급과 경관 중에서 무엇이 우선인가에 대해서 사회적 합의가 이루어지지 않았음을 알 수 있다. 일본은 천황이 살고 있는 황궁 옆에서도 초고층 건물을 짓는데 왜 우리는 수백 년 전에 사망한 왕족의 무덤이 500m 너머 밖에서 보인다고 아파트를 짓지 못하게 하는가. 죽은 자의 무덤 조망이 중요한가, 아니면 산 자의 주거가 중요한가. 주택공급과 경관 중에서 무엇을 선택할 것인지 합의가 필요하다. 개발이익환수법에서도 그렇고 ‘왕릉 뷰’사태에서도 그렇고 탁상공론으로 국민들을 고통스럽게 하는 일은 더 이상 없어야 한다. 이것이 서울 도심의 주택부족 문제를 풀 수 있는 첫 단추이기 때문이다.