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[2541호] 2019.01.14
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[부동산]박원순표 도시재생이 포퓰리즘인 다섯 가지 이유

이번엔 공중주택?

김원중  부동산학 박사·건국대 겸임교수 

▲ 서울시가 공개한 북부간선도로의 ‘공중주택’ 상상도.
“북부간선도로 상부, 증산동 빗물펌프장 위 등에 ‘공중주택’을 짓겠다.” 박원순 서울시장이 지난해 12월 26일 공공임대주택 8만호 추가공급 세부계획을 발표하면서 공중주택 구상을 밝혔다. 이날 브리핑은 매우 인상적이었다. 도로 위에 집을 짓겠다는 발상 때문이 아니라 주택시장을 바라보는 박 시장의 인식이 너무나 단순하고 유아적이었기 때문이다. 박 시장은 “서울시와 정부가 주택을 많이 지으면 뭐하나. 99 대 1의 불평등사회는 너무나 심각하다”면서 “서민들은 속수무책이므로 부동산 정책을 넘어서 주거의 기본권이라는 관점에서 접근하겠다”고 했다. 또 “투기 이익을 없애는 것이 가장 중요하다”고 역설하고 부동산의 보유와 개발 등 처분의 모든 단계에서 투기 이익을 없애기 위해 외국에 비해 3분의 1 수준인 보유세를 강화하고 보유기간이 아닌 실거주기간을 기준으로 양도소득세를 철저히 부과하겠다고 밝혔다. 그러면 부동산 가격이 잡힐 것이라고 자신하면서 서울의 부동산 문제 해법으로 공공임대주택 확대 방안도 제시했다. 그렇다면 그의 발언은 타당한가. 한마디로 말해서 일고의 가치도 없다. 박 시장의 주장이 얼마나 선동적이고 포퓰리즘에 근거한 것인지는 조금만 주의를 기울여보면 바로 알 수 있다.
   
   
   투기가 아니라 1인가구 증가가 문제다
   
   첫째, 주택 자가보유율 하락 원인의 진단이 틀렸다. 박 시장은 “서울 주택공급량은 2010년 340만호에서 2017년 367만호로 늘었으나 자가보유율은 2010년 51.3%에서 2018년 48.3%로 오히려 떨어졌다”고 말했다. 서울의 주택 부족은 “투기 때문에 발생하는 문제로서 공급으로 해결할 수 없다”는 항변이었다. 먼저 자가보유율 감소 원인 진단이 잘못됐다. 서울시민의 주택 자가율이 하락한 원인은 1~2인 가구의 증가율이 주택공급 증가율보다 높고 증가 속도가 가팔랐기 때문이다. 2010년 인구주택총조사에 따르면 서울시 총 가구수 대비 1인가구 비율은 1990년 9.1%에서 2000년 16.3%, 2010년 24.4%로 지속적으로 증가했다. 통계청의 장기예측에 의하면 전국 1인가구의 비율은 2017년 28.5%(556만가구)에서 2045년 36.3%(809만가구)로 증가할 전망이다. ‘혼인 기피’ ‘배우자 사별’ 등이 1인가구 증가의 원인이다. 따라서 박 시장의 말대로 주택공급 속도가 가구 분화 속도를 따라잡을 수 없다. 상황이 이럴진대 원인규명은 하지 않고 신규 주택 공급으로는 부동산 수요를 맞출 수 없으니 각종 세금을 올려 부동산 가격을 때려잡겠다는 발상을 하고 있다.
   
   KB금융지주 경영연구소가 2018년 11월 공개한 ‘서울지역 전출입세대의 특성과 주택시장지표 활용’ 보고서도 박 시장의 주장이 잘못됐음을 알려준다. 서울 전입인구는 모든 연령대에서 강남 4구 거주를 선호했고 규모 면에서는 1인가구의 전입이 가장 많았다.
   
   무엇이 투기인가. 디지털시대에 사물인터넷 기능을 갖춘 새 집을 분양받은 사람들이 과연 투기꾼인가. 새 집에 살고 싶은 마음은 인지상정이다. 서울시는 강남의 새 아파트 구입을 탓하지 말고 서울의 다른 지역을 강남처럼 만들 생각을 해야 한다. 그것이 시민의 세금을 받아쓰는 일꾼들이 해야 할 일이다.
   
   둘째, 공공임대주택 확대로 서울의 부동산 문제를 해결하겠다는 발상도 잘못됐다. 공공임대주택을 공급할 대상은 주로 20대 청년층과 60대 이상의 노령층 중에서 경제력이 취약한 가구다. 이들 외의 가구들까지 주택을 책임지는 나라는 도시국가 싱가포르 정도를 제외하면 거의 없다. 정부의 재정이 감당할 수 없기 때문이다. 설령 공공의 민간주택 공급을 허용한다고 해도 오래된 독과점 체제에 익숙해 생존본능이 약한 공공부문의 역량으로는 민간의 창의력을 따라잡을 수 없다. 주택 수요를 충족시키는 것은 애당초 불가능하다는 얘기다. 일반 분양 주택은 민간부문의 몫이다. 공공은 오직 민간이 주택을 공급할 수 있도록 도와주는 역할에 그쳐야 한다. 인허가, 각종 규제(용적률 등)를 완화하거나 처리를 신속히 해주면 된다. 그 대가로 세금을 걷어가는 것 아닌가.
   
   셋째, 부동산 세율을 강화하고 공시가격을 올려 투기를 차단하고 집값을 잡겠다는 발상은 어떤 효과를 야기할까. 박 시장은 글로벌 기준으로 3분의 1에 불과한 보유세율을 정상적으로 인상하고, 현재도 세계적으로 가장 높은 양도소득세율을 더 올리면 부동산 가격을 잡을 수 있다고 했다. 만일 보유세와 양도세를 동시에 올리면 당장은 가격이 떨어질지도 모른다. 세율 인상 전에 일부의 집주인들은 가수요 물량을 내다팔 것이기 때문이다. 그러나 중기적으로는 주택 수요가 없어져 공급도 줄어들 것이다. 결국 장기적 측면에서는 어느 순간 주택 가격 폭등이 나타날 것이다.
   
   2000년 준농림지역의 난개발이 사회적 문제를 일으켜 개발 규제가 강화된 뒤 주택 공급 부족으로 2005~2006년 ‘버블 세븐’(강남 3구·목동·분당·평촌·용인)’ 지역의 집값이 폭등했던 상황이 재현될 가능성이 매우 높다. 공시가격을 현실화하는 것은 명분은 있지만 공급을 자극할 인센티브를 제공하지 않는다면 가격인상 요인이 될 것이다. 서울의 신규 주택 공급원은 재건축 대상지인데 재건축 부담금의 급증은 공급을 축소시켜 기존 주택의 가격을 상승시킬 것이기 때문이다. 지난 50년간 부동산 가격을 잡으려고 시도했던 수많은 정책의 실패를 학습하지 않은 채 오로지 ‘나의 생각이 옳다’는 신념에 충실한 정책 집행은 오히려 집값을 더 끌어올릴 것이 분명하다.
   
   넷째, ‘99 대 1의 불평등사회’라는 표현은 1%의 ‘가진 자’가 집(혹은 자산)을 매집해서 99% 서민들이 주거 고통에 신음한다는 얘기로 들린다. 금융감독원 자료에 따르면 2018년 6월 현재 상위 부자(법인 제외한 개인) 1%는 18개 시중은행의 예금액 총 528조원의 약 절반인 238조원을 보유하고 있다. 국민 전체의 44%에 해당하는 841만2000가구가 무주택가구다. 보유 부동산 가격 측면에서 2016년 상위 1%(13만9000명)는 총 90만6000가구를 보유해 한 명이 평균 6.5가구를 소유했다. 그 어디에도 상위 부자 1%가 나머지 99%의 집 혹은 자산을 소유한다는 자료는 없다. 도대체 박 시장은 어떤 자료를 근거로 저런 말을 하게 되었을까. 국민 99%의 환심을 사기 위한 발언일까.
   
   에릭 브린욜프슨은 ‘제2의 기계시대’에서 불평등의 주된 원동력은 ‘현재의 경제체제를 지지하는 기술의 기하급수적 성장, 디지털화, 조합적 혁신’이라고 단정한다. 불평등의 주된 원인이 ‘가진 자’의 탐욕보다는 경제체제의 변화라는 뜻이다.
   
   다섯째, 도로 위나 교통섬 등에 실험적인 주택을 짓겠다는 발표의 문제다. 경의선숲길 끝 교통섬(4414㎡·300호), 북부간선도로(신내IC~중랑IC 구간) 도로 상부(2만5000㎡·1000호), 증산동 빗물펌프장 상부(5575㎡·300호) 등에 국내에서는 처음으로 공공주택과 공원, 문화체육시설을 조성한다는 계획이다. 이 계획은 프랑스의 도심 유휴부지를 활용한 도시공간혁신사업인 ‘레앵방테 파리(Reinventer Paris)’를 벤치마킹했다. 과연 타당성이 있는지 프랑스의 사례를 살펴보자.
   
▲ 서울시 ‘공중주택’의 모델인 프랑스 ‘레앵방테 파리’의 주택 개념도.

   ‘레앵방테 파리’가 모델이 될 수 없는 이유
   
   ‘레앵방테 파리’는 파리시가 소규모 공지, 도로 상부 등 이용되지 않는 시유지를 활용해 5억5000만유로(7050억원)를 투입, 실험적인 건축물을 조성하는 사업이다. 15만㎡ 규모의 총 23개 사업지를 대상으로 2014년 11월부터 2016년 2월까지 공모사업을 진행한 결과 22개 당선작이 선정돼 현재 공사 중이다. 당선작 중 ‘천 그루의 나무(Mille arbres)’ ‘다층도시(la ville multi-strate)’ 등은 도로 상부에 입체적 복합단지를 지어 활용하는데, 사업의 목적은 지역 간 단절 극복에 있는 것으로 알려졌다. 레앵방테 파리의 대표 건물은 파리 17구 외곽순환도로 상부에 짓는 복층 도시다. 여기에 일반주택, 공공임대주택, 사무실 및 상가가 들어선다. 인근에 지어질 복합 주거건물 ‘천 그루의 나무’에는 고급 호텔과 식당, 주택이 들어선다.
   
   그러나 이 사업의 관건은 취약계층의 공공임대주택 입주를 반대하는 인근 주민들의 반발에 달려 있다는 것이 현지 언론의 반응이다. 더욱이 레앵방테 파리는 현재진행형이라 그 효과에 대해 검증이 필요하다. 그런 시설물이 과연 서울에 필요할지에 대해서도 심사숙고해 봐야 한다. 도로 위에 인공섬을 조성해 주택을 공급하려면 지상에서 필요한 공사비의 몇 배가 필요할 것이므로 ‘공중주택’ 개발은 집 지을 땅을 더 이상 구할 수 없을 때나 할 사업이다. 한마디로 가성비가 매우 낮다는 뜻이다. 가성비가 낮은 사업을 우리도 프랑스처럼 그럴듯한 건물을 지어보자는 ‘가심비’ 때문에 진행한다는 것은 비효율적이다. 그간 서울시가 추진하던 도시재생사업에 집중해 가시적 성과를 내는 것도 바쁠 텐데 공중주택을 짓는다는 발상이 뜬금없어 보인다. 설령 서울시가 공중주택을 짓더라도 그 결과에 대해서 믿을 수가 없다. 흉물스러운 서울시 신청사와 뉴욕 ‘하이라인공원’을 모방해 만든 ‘서울로 7017(서울역 고가 공원)’의 날림시공, 부실 조경 논란을 이미 봤기 때문이다.
   
   그동안 재개발·재건축은 단지와 구역 중심의 폐쇄성, 소유자와 민간건설회사의 개발 수익 독점, 그리고 지역사회의 해체 등으로 비판받아왔다. 특히 재개발·재건축은 개별적으로 사업이 진행되므로 도시 경관 파괴가 우려된다. 2000년대 초 등장한 뉴타운사업은 소규모 구역 단위의 재개발·재건축의 난개발을 방지하기 위해 여러 정비 구역을 패키지로 개발했다. 그러나 우후죽순처럼 시작된 뉴타운사업은 2008년 금융위기에 따른 시장 침체로 지리멸렬해져버렸다. 이때 뉴타운사업의 구원투수로 등장한 것이 도시재생이다. 도시재생은 재개발·재건축사업과 재정비촉진사업을 포괄하는 개념으로 경제적·사회적·물리적 활성화를 추구해 물리적·경제적 재생만을 강조하는 재개발·재건축과는 결이 다르다.
   
   
   도시재생의 피로감
   
   도시재생은 전면철거형 도시재생과 수복형(修復形) 도시재생으로 구분된다. 전면철거형 도시재생이 바로 재개발·재건축이다. 수복형 도시재생은 현재의 자원을 보전하면서 노후한 것을 제거하는 방식으로, 정부·서울시가 추진하는 ‘도시재생 뉴딜’이 이에 해당한다. 즉 서울시의 도시재생은 재개발·재건축의 지나친 수익성 추구, 토지주 중심의 조합과 뉴타운의 대안으로 등장한 셈이다. 실제로 박 시장은 지난해 11월 기자회견에서 “도시재생은 일방적으로 추진됐던 재개발 뉴타운의 반성적 차원에서 만들어진 정책”이라고 밝혔다. 그런데 도시재생은 명분은 좋지만 분명한 한계가 있다. 재개발·재건축은 토지주가 권리와 책임을 가져 의사결정이 명확하지만, 도시재생은 지역사회가 권한과 의무를 갖는 탓에 책임주체가 불분명해 의사결정이 느리다. 단기간에 성과를 낼 수 없는 이유다. 실제로 우리의 도시재생 모델인 영국의 도시재생은 2차 세계대전 이후 지금까지 70여년간 진행 중이지만 평가는 드물고 담론은 무성해 ‘도시재생 피로(regeneration fatigue)’라는 용어까지 생겼다.
   
   건국대 이현석 교수는 “물리적인 재생이 동반되지 않은 이념적 도시재생은 이상으로만 그칠 수 있다”며 “조기에 가시적 성과를 기대할 수 없는 도시재생을 지속하려면 단기사업으로서 도심 주택공급이 가능한 재개발·재건축의 병행이 필요하다”고 충고한다. 각 지역의 상황에 걸맞게 마을 가꾸기 수준의 수복형 도시재생을 진행하거나, 주거시설 정비가 시급한 곳은 전면철거형 도시재생이 필요하다는 뜻이다. 제인 제이콥스(Jane Jacobs)는 1950년대 뉴욕시의 일방적인 도시재생을 몸으로 막아낸 인물이다. 저서 ‘미국 대도시의 죽음과 삶(The Death and Life of Great American Cities)’에서 미국의 도시재생 정책을 신랄하게 비평해 유명해진 사회운동가이기도 하다. 조지메이슨대학 교수인 타일러 코웬(Tyler Cowen)은 제인 제이콥스가 주장하는 대로 동네를 보존하면 노후화된 생활 인프라시설을 결코 개선할 수 없다고 비판했다. ‘선별 철거’ ‘계획적 보존’ 등으로 불리는 재건축 기법은 대부분 어떻게 하면 노후한 건물을 그냥 놔두면서도 그 지역을 적당한 버전으로 바꿀 수 있는지를 보여주는 ‘눈속임’이라는 지적도 있다. 낡은 생활 인프라를 방치한 채 벽화를 그리는 것은 도시재생이 될 수 없다.
   
   재개발사업은 보상가격에 대한 이견 때문에 사업이 지체되는 경우가 허다하다. 특히 문제가 되는 것은 상가 임차인에 대한 보상이다. 2009년 용산 참사도 상가 임차인에 대한 영업 보상이 3개월분에 불과한 게 화근이었다. 상인들이 납부한 세금을 기준으로 보상금을 책정하다 보니 보상액이 실제 영업이익보다 훨씬 적었기 때문이다. 만일 주택 및 상가 임차인들의 젠트리피케이션을 막을 수 있는 구조를 만들 수 있다면 어떨까. 그것이 도시재생이든 재개발이든 개발 형식은 중요하지 않다. 그런 의미에서 도시재생 전문가인 기세천 ‘스마트도시재생’(사회적협동조합) 대표가 제시한 도시공원법을 이용한 ‘순환재개발’ 해법은 주목할 만하다.
   
▲ 박원순 서울시장이 지난해 12월 29일 공공임대주택 8만호 추가 공급 계획을 밝히고 있다. photo 뉴시스

   순환재개발이 답이다
   
   순환재개발 방식은, 재개발 대상지에서 가까운 도시공원 용지에 재개발 대상지 거주민이 임시 거주할 수 있는 주택을 짓는 것이다. 재개발 지역을 몇 개의 블록으로 나눈 뒤, 블록 단위로 순차적으로 집을 짓는 동안 주민들은 도시공원에 지어놓은 주택에서 살다가 자신의 새 집이 준공되면 돌아가는 식이다. 그렇게 되면 그동안 재개발 과정에서 발생한 문제인 젠트리피케이션을 방지할 수 있다. 2018년 2월 개정돼 시행 중인 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에 따르면, 공원용지의 70% 이상을 공원으로 개발해 기부채납하면 잔여 토지 30%에 주택 등의 건축물 개발이 가능하다. 서울 곳곳에 공원용지로 지정돼 있는 땅을 공원으로 개발할 경우 나머지 30%를 활용해 재개발 대상지 이주민을 위한 주택을 지을 수 있는 것이다. 또 2000년 도시계획법이 개정됨에 따라 2020년 7월부터 공원용지 지정 효력이 사라지는 ‘도시공원 일몰제’가 시행된다. 그 결과 서울시가 지정한 도시공원 부지 116개(95.6㎢)가 효력을 잃을 예정이다. 여의도 면적의 33배에 해당한다. 서울시는 이 가운데 전체의 42%(40.2㎢)인 사유지를 지방채 발행(1.3조원)과 정부 재원(6조~7조원)으로 모두 매수할 계획이다. 이 땅 역시 재개발 대상지 이주민들을 위한 주택용지로 활용할 수 있다.
   
   서울시가 의지만 있다면 산하 SH공사 혹은 LH를 통해 도시공원에 공공임대주택을 지을 수 있다. 서울의 노후도가 심한 지역은 대체로 용적률에 여유가 있다. 서울시가 용적률 상향을 허용한다면 증가된 면적을 일반 분양해 그 수익으로 원주민들을 모두 재입주시키고 분담금을 최소화할 수 있다. 재개발 지역의 일반 분양 주택이 필요한 또 다른 이유는 중산층이 유입되어야 슬럼화가 방지되기 때문이다. 만일 도시공원 부지를 많이 확보한다면 동시다발적인 사업 진행도 가능하다. 주민들의 사전동의 확보는 필수다. 재개발을 반대하는 주민이 있다면 해당 노후지역에 있는 동사무소, 파출소 등의 공공부지를 선개발해서 임대하거나 대토를 제공해서라도 낙후 지역을 개발해야 한다. GDP 3만달러 시대 서울 한복판에 가건물 주택이 있다는 것은 부끄러운 일이다. 주거 공급은 정부(서울시)의 의무다. 그 대가로 공공은 세금을 가져간다.
   
   “내 집 갖는 게 꿈인 세상”, 얼마 전까지 TV에 나오던 어느 건설사의 광고 카피다. 자아실현이 아니라 내 집 마련이 인생의 목표가 된 세상이다. ‘빛 좋은 개살구’라는 조롱을 듣는 도시재생과 공중주택 개발의 탁상행정을 벗어나 재개발·재건축 규제를 완화해 박 시장이 언급한 대로 제대로 된 ‘주거기본권’을 제공해야 한다.
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