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  1. 사회/르포
[2543호] 2019.01.28
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[지상논쟁]‘박원순표 도시재생은 포퓰리즘’ 기사를 반박한다

“도시재생은 서울시의 새로운 도전 문제 제기보다 성공 아이디어 모아야”

변창흠  세종대학교 행정학과 교수 

SH서울주택도시공사 사장을 지낸 변창흠 세종대학교 행정학과 교수가 주간조선 2541호(1월 14일자)에 실린 ‘박원순표 도시재생이 포퓰리즘인 다섯 가지 이유’를 반박하는 글을 보내왔습니다. 2541호의 글을 쓴 김원중 부동산학 박사(건국대 겸임교수)는 박원순 시장이 추진하는 공공임대주택 건설과 도시재생을 ‘포퓰리즘’이라고 비판했는데 이에 대해 변 교수는 “도시재생은 서울시의 새로운 도전”이라며 조목조목 반박했습니다. 주간조선은 대다수 서울시민의 관심사인 서울시 부동산 정책에 대한 옳은 방향을 따져보자는 취지에서 변 교수의 글을 싣습니다. <편집자주>
▲ 박원순 서울시장이 지난해 7월 9일 싱가포르 마리나베이샌즈호텔 컨벤션센터에서 열린 ‘리콴유 세계도시상 정책 발표’에서 서울시가 추진하고 있는 시민참여형 도시재생을 소개하고 있다. photo 뉴시스
한국감정원이 발표하는 서울의 주택매매가격 지수가 지난해 11월 말 이후 7주째 하락하고 있다. 2012년 유럽발 재정위기를 극복하고 2013년부터 지속되어오던 주택가격 상승세가 전환된 것이다. 지난해 7월 중순부터 시작되었던 주택가격의 갑작스러운 폭등의 원인에 대해 갖가지 억측과 주장이 난무했다. 그중 가장 큰 영향을 미친 주장은 주택공급 부족론이었다.
   
   서울에서는 각종 규제로 인하여 주택이 제대로 공급되지 못하기 때문에 서울의 주택가격은 상승할 수밖에 없으니 주택가격 안정을 위해서는 과감하게 주택공급을 억제하는 각종 규제를 혁파해야 한다는 것이 주장의 핵심내용이었다. 그러나 주택의 공급 총량을 살펴보면, 서울과 수도권의 주택 인허가뿐만 아니라 주택 분양과 준공 물량까지도 최근 3년(2015~2017)간의 수치는 지난 10년(2008~2017)에 비해 훨씬 더 많았다. 서울에서 인허가 물량은 26.8%, 분양 물량은 23.7% 많았으며, 준공 물량도 14.8%나 많았다(9·13대책). 이러한 수치는 국토교통부의 2017년 8·2대책이나 서울시의 추계 수치와도 크게 차이가 없었다.
   
   결국 서울의 주택가격 폭등은 공급 측면보다는 주택수요 측면에 더 큰 원인이 있었음을 짐작할 수 있다. 결국 주택공급이 실제 부족했던 것이 아니라 ‘주택공급이 부족하고 그로 인해 앞으로 주택가격이 상승할 것’이라는 불안감이 주택가격의 상승을 유발하였을 것이라 추정할 수 있다.
   
   그럼에도 불구하고 정부는 국민의 심리적 안정과 지속적이고 안정적인 주택공급 의지를 보여주기 위해 수도권 주택공급 방안(9·21대책)과 제2차 수도권 주택공급 계획(12·19대책)을 발표하게 되었다. 이 계획에는 3기 신도시 계획 외에도 서울시가 제안한 소규모 부지 40곳에서 총 2만5000호의 주택을 공급하는 구상이 포함되어 있었다. 소규모 부지에는 기성 시가지 내 국공유지나 복합화할 공공시설, 사유지 등이 망라된 것이었다. 서울시는 구체적인 실행계획을 지난해 12월 26일 ‘도시 재창조 주택공급 5대 혁신방안’과 ‘8만호 추가공급 세부계획’을 통해 발표하였다.
   
   이번에 발표된 정부와 서울시의 주택공급 계획은 지자체와의 협력을 강조하고 기성 시가지를 활용한 주택공급 구상을 포함하였다는 점에서 과거 중앙정부가 일방적으로 기습적인 발표를 해왔던 기존 주택정책 관행과 차별화된다. 그런데 최근 서울시가 추진하고 있는 기성 시가지를 활용한 주택공급 방식에 대해 현실성이 부족하여 일고의 가치도 없으며 유아적이거나 선동적이라는 극단적인 표현까지 동원하여 비판하는 글들이 발표되었다. 내용의 상당 부분이 사실과 맞지 않을 뿐만 아니라 자의적이고 잘못된 해석이 많아 독자들의 판단을 흩트릴 가능성이 크다. 이에 박원순표 도시재생과 이를 통한 주택공급이 어떤 의미를 지니고 어떤 효과를 기대할 수 있는지를 항목별로 살펴보고자 한다.
   
   
   자가주택보유율 하락은 투기적 주택 매입 때문
   
   첫 번째, ‘자가주택보유율 하락의 원인은 1~2인 가구의 증가에 있지 부동산 투기 때문이 아니다’라는 주장은 사실관계가 명백히 잘못되었다. 우선, 지난 20년간(1995~2015) 인구·가구·주택의 규모 변화를 보면, 인구<가구<주택 순으로 증가율이 높았다. 가구의 분화 때문에 가구 수의 증가가 주택공급량의 증가를 넘어설 것이라는 일부의 주장은 객관적인 자료에 기반한 것이 아니라 연구자의 느낌에 기반한 잘못된 사실임을 확인할 수 있다.
   
   자가주택보유율 하락의 원인은 1~2인 가구의 증가보다는 투기적 수요와 다주택자의 주택 매집이 더 영향을 미쳤다. 통계청 통계개발원에서 2018년 10월 발표한 ‘인구·가구 구조와 주거 특성 변화(1985~2015)’ 보고서에 따르면, 2005~2015년 사이 서울 1인 가구의 무주택 비율은 81.0%에서 74.3%로 감소하였고, 2인 가구의 무주택 비율 역시 54.0%에서 45.8%로 감소하였다. 또한 서울의 1~2인 가구 비율은 54.1%로 다른 지방에 비해 오히려 크게 낮은 데다 서울의 자가보유율도 50.2%로 낮다. 이는 1·2인 가구 비율의 증가가 서울 자가보유율 감소의 원인이 될 수 없다는 것을 보여준다.
   
   신규 주택공급이 무주택자가 아니라 유주택자의 투기적 수요를 위해 매입된다면 주택을 신규로 공급하더라도 자가주택보유율은 높아질 수가 없게 된다. 통계청이 발간한 ‘주택소유통계’에 따르면, 전국적으로 전체 주택 소유자 중 2주택 이상 소유자는 2012년에 13.6%에서 2017년 15.5%로 늘어난 반면, 서울시 다주택 소유자의 비율은 2012년에 전국 평균보다 낮은 13.1%였으나 2017년에는 전국 평균보다 높은 16.0%로 확대되었다.
   
   더불어민주당 이규희 의원실이 통계청 자료를 이용하여 분석한 결과에 따르면 신규로 공급되는 주택이 무주택자보다는 유주택자에게 훨씬 더 많이 매입되는 것으로 나타났다. 2013~2016년 기간 동안 신규로 공급된 주택 중 무주택자가 매입한 주택의 비율은 평균 22.4%에 불과한 반면, 유주택자가 매입한 주택은 무려 77.6%에 이르는 것으로 나타났다. 서울에서는 신규로 공급된 주택 중 유주택자가 매입한 주택의 비율은 2014년에는 70.0%였으나, 2015년에는 73.4%, 2016년 86.0%로 크게 증가하였다.
   
   
   공공임대주택은 직접적인 주거복지 수단
   
   둘째, 주택 문제를 공공임대 확보를 통해 해결하겠다는 서울시의 계획이 잘못되었다는 일부의 시각은 이해하기 어렵다. 2011년에 출범한 박원순 시장은 1기와 2기에 각각 공공임대주택 8만호 공급계획을 발표하여 취임 후 6년간(2012~2017) 총 13만호의 공공임대주택을 공급했으며, 3기에는 2022년까지 24만호를 공급하겠다는 과감한 계획을 발표하였다. 공공임대주택 확대가 서울시 부동산의 모든 문제를 해결할 수는 없지만, 여전히 더 많은 공공임대주택을 공급해서 주거불안정에 빠져 있는 가구들에 안정적인 주거공간을 제공할 필요가 있다. 전국의 공공임대주택 재고 비중이 6.3%인 데 비해 서울시는 전국보다 높은 7.4%이지만 공공임대주택에 여러 소득계층이 거주하는 점을 고려하면 소득1분위 가구 중 공공임대주택에 거주하는 가구의 비율이 30%에도 미치지 못한다. 최근 화재사고로 귀중한 생명을 앗아간 고시원이나 여관, 비닐하우스와 같은 비주택 거처에 거주하는 가구가 수도권에서만 19만가구가 넘는다. 이들에게 주거급여를 통해 보다 양호한 주거환경으로 옮겨 거주하도록 권고할 수 있지만 가장 직접적인 주거복지 수단은 여전히 공공임대주택이다.
   
   일부에서는 공공의 역할은 주택을 공급할 수 있도록 민간을 도와주는 데 한정해야 한다고 주장하지만, 그동안 우리나라에서 주택공급의 30% 정도는 공공택지를 개발하고 공영주택을 개발한 공기업이나 지자체의 역할을 통해 이루어졌던 점을 간과해서는 안 된다. 민간기업이 공급하는 주택은 무주택서민들이 부담하기 어려운 높은 가격으로 공급될 수밖에 없다면, 공공주체는 끊임없이 공공임대주택이나 공공분양주택을 통해 주거비 부담을 덜기 위해 노력해야 한다.
   
   
   부동산 세율 강화와 공시가격 현실화를 통한 집값 안정
   
   셋째, 부동산 세율 강화와 공시가격 인상이 주택공급을 줄여 주택가격 폭등이 초래될 수 있다는 일부의 주장도 설득력이 떨어진다. 우리나라의 부동산 보유세율의 실효세율은 OECD 13개국의 평균 0.33%의 절반에도 미치지 못하는 0.16%에 불과하다. 반면, 보유세 대비 거래세의 비율은 OECD 국가들의 평균이 0.36배인 데 비해 우리나라는 2.5배에 이른다. 때문에 여야 정치인이나 전문가들이 모두 합의하는 부동산 조세정책의 방향은 보유세 강화와 거래세 인하이다.
   
   그러면 어떻게 보유세의 실효세율을 높일 수 있을까? 부동산의 가치에 부합하도록 공시가격을 인상하고 낮은 보유세율을 올리는 것 외에 다른 방법이 없다. 많은 전문가들이 보유세 인상의 기본 방향에는 쉽게 합의하지만 막상 재산세나 종합부동산세 세율 인상이나 부동산 과표에 대한 공시가격 현실화에 대해서는 내켜하지 않는다. 주택가격이 소득이나 부담능력에 비해 지나치게 높은 이유 중의 하나는 고가주택 보유에 대한 부담비용이 너무 미미하다는 점이다. 주택 보유세 현실화는 주택가격을 안정시키는 가장 강력하고 현실적인 수단이다. 더구나 부동산 세율 인상이 주택공급을 축소시키는 데 미치는 영향은 아주 미미하다.
   
   넷째, 상위 부자 1%가 나머지 99%의 집 또는 자산을 소유하고 있지는 않지만, 부동산 자산 양극화는 반드시 해소되어야 할 사회적 문제임에는 동의해야 한다. 금융소득이나 배당소득에 비해 토지나 주택의 배분에서는 양극화가 덜한 것이 분명하다. 그러나 우리나라는 OECD에서도 소득불평등이 심한 국가에 해당하고 소득불평등보다 자산불평등이 더 심하다는 점을 고려하면 자산 격차 해소를 위해 노력해야 하는 것은 당연하다. 특히 가계자산의 75.4%가 부동산으로 구성되어 있는 현실을 고려하면 자산불평등 해소를 위해 당연히 정부가 개입해야 한다. 일본의 43.3%, 미국의 34.8%, 영국의 57.5%와 비교하면 우리나라는 가계자산이 과도하게 부동산에 치우쳐 있으므로 부동산 자산의 불평등 해소 없이는 가계소득의 불평등을 해소하기 어렵다.
   
   통계청이 발간하는 ‘주택소유통계’에 따르면 상위 10% 가구의 주택자산가액은 2015년에는 7억4300만원이었지만, 2017년에는 8억8100만원으로 1억3800만원이 증가한 반면, 하위 10% 가구의 자산가액은 2015년 2200만원에서 2500만원으로 약 300만원 증가한 데 그친다. 결국 주택가격이 상승함에 따라 소득분위별로 주택 자산가액의 차이가 커져서 계층 간 격차가 더욱 커지고 있는 것이다. 주택자산을 매각하거나 임대사업으로 활용하는 경우 가계의 소득격차로 이어질 수 있으므로, 주택가격 상승은 계층 간 소득격차를 확대시키는 원인이 되는 것이다.
   
   
   실험적인 주택은 도시의 랜드마크가 될 수 있다
   
   다섯째, 도로 위나 교통섬 등의 실험적인 주택 구상은 도심지역에서 주택을 공급하기 위한 새로운 시도이다. 서울시는 이미 기성 시가지를 활용하여 대량의 주택을 공급하기 위해 역세권 복합화와 청년주택 건설, 국공유지 복합화, 노후청사 복합화 등을 추진하고 있으며 큰 성과를 내고 있다. 도로 위의 주택은 수많은 물리적 도시재생사업 중 또 한 가지 사례에 불과하다. 세계의 수많은 도시에서 도로 상부를 활용한 독특한 디자인의 주택단지나 복합빌딩이 도시의 랜드마크가 되고 있다. 마쓰이 부동산이 개발한 긴자식스나 모리빌딩이 개발한 도라노몬힐스, 네덜란드 로테르담의 큐브하우스 등이 대표적 사례이다. 오늘날 토목기술이 발달해서 지하 개발이나 도로 위 건축의 시공단가는 하락한 반면, 주택가격은 높아졌기 때문에 도로 위의 주택은 얼마든지 가능해지게 되었다.
   
   파리의 레앵방테 파리(Reinventer Paris) 프로젝트는 단순히 주택건설만이 아니라 파리의 도시경쟁력을 높이고 도시의 랜드마크를 만들고자 하는 파리시의 혁신프로젝트이다. 서울시가 추진하고 있는 기성 시가지 내 주택건설사업도 도시의 외연적 확산을 막고 압축도시(compact city) 구상을 실현하기 위한 목적에서 추진되고 있다. 아울러 주택공급 확대라는 목표 외에도 창의적인 디자인을 통해 도시의 랜드마크를 만들고 도시를 재창조하겠다는 강력한 의지가 반영된 구상이다. 파리에서는 가능한데 서울이 안 된다는 시각은 받아들이기 힘들다.
   
   
   도시재생의 피로감과 철거형 도시재생의 필요성
   
   도시재생사업은 당연히 사회경제적 통합과 프로그램 운영에 한정할 것이 아니라 물리적·경제적 재생을 포함하여야 한다. 문재인 정부가 기존의 도시재생을 발전시켜 도시재생 뉴딜사업으로 추진하게 된 것도 기존의 도시재생사업이 계획 수립과 프로그램 운영에 치중하면서 가시적인 성과가 부족하고 주민의 체감도가 떨어진다는 비판을 의식하였기 때문이다.
   
   그런데 서울시의 도시재생사업에서는 역사문화적인 보전이 필요한 지역에서 ‘계획적 보존’형 도시재생이 이루어지고 있지만, 필요한 경우 철거형과 개발사업형으로 추진되는 사례들이 많다. 서울시의 대표적인 주거정책인 역세권 청년주택은 민간토지 소유주나 개발사업자에게 용도변경이나 용적률 인센티브를 부여하되 민간임대주택과 공공임대주택을 의무적으로 건설하도록 유도하는 민간주도형 도시재생사업 모델이다.
   
   서울시 산하의 공기업인 SH서울주택도시공사는 물리적·경제적 재생을 실제 사업모델로 개발하여 실행하고 있는 공공디벨로퍼로서, 정릉 스카이연립 재건축이나 관악구의 강남아파트 재건축, 천호1구역 도시환경정비사업 등 대표적인 사업을 펼치고 있다. 상도동에서 추진 중인 저층주거지의 집단적 정비방식도 자율주택정비사업의 선도적인 모델이 되었다.
   
   서울시에서 기성 시가지에 대규모로 주택을 공급하겠다는 것은 서울시 전역에 걸쳐 적극적인 도시재생사업을 추진하겠다는 의지를 보여주고 있는 것이다. 특히 도심상업지역의 경우 주거비율을 90%까지 확대하여 정비사업을 촉진하고 주택공급 능력을 확대하기 위해 노력하고 있다. 이는 재개발·재건축을 통해 주택을 공급해야 한다는 일련의 시각과 비교했을 때 주택공급 효과 측면에서는 맥락을 같이한다고 볼 수 있다. 더구나 세입자나 상가임차인이 임대주택 부족이나 임대료 인상 때문에 생활과 영업의 근거지를 잃지 않도록 특별한 대책을 마련해야 한다는 점도 서울시의 한결같은 정책기조였다.
   
   그러나 ‘내 집 마련의 꿈’을 실현하기 위해서는 재개발·재건축의 규제를 완화하기보다는 재정비사업의 공공성을 확보하는 것이 더 시급한 과제이다. 정비사업의 공공성에 대한 고려 없이 재정비사업에 대한 규제 완화와 부담금 감소 등의 정책이 발표되면, 해당 재개발·재건축 사업의 수익성을 높여 대상 주택의 가격이 급등하게 될 것이다. 그 결과 설사 재정비사업을 통해 주택공급이 이루어진다고 해도 높은 주택 분양가격 때문에 내 집 마련의 꿈은 더욱 멀어질 수밖에 없다.
   
   현재의 서울시 도시재생은 지나친 수익성 추구로 인해 수많은 문제를 유발했던 재개발·재건축 사업과 뉴타운 계획의 대안으로 등장한 것이다. 한편으로는 기존 정비사업의 트라우마를 극복해야 하고 다른 한편으로는 체감도 높은 주거환경 개선과 주택공급 효과가 나타나야 한다. 이를 위해 서울시는 다양한 부지를 대상으로 실행가능한 사업모델을 개발하기 위해 노력하고 있다. 도시 외곽의 신도시 개발에는 익숙한 반면, 기성 시가지에서 부동산 가격의 폭등을 막으면서 주택공급을 확대하는 개발 방식은 경험이 많지 않다. 지금은 도시재생사업의 일부 측면의 문제점을 과도하게 지적하기보다는 이 사업의 성공을 위해 다양한 아이디어를 모을 때이다. 이 새로운 시도는 서울시가 새로운 모습으로 태어나는 서울의 재창조 프로젝트임과 아울러 서울의 도심 내에 직주근접형 맞춤형 주택을 대량으로 공급하는 프로젝트이기 때문이다.
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